Четвериков А.О. «Основные органы Европейского Союз»

ОСНОВНЫЕ ОРГАНЫЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
(КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н.
Москва – 1999

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. “Если в более или менее отдаленном будущем совершится политическое объединение Европы, то оно, весьма вероятно, примет федеративную форму”.

Когда автор этих строк, выдающийся французский государствовед Леон Дюги, писал в начале века о возможном будущем федеративном союзе европейских стран, он не знал, да, очевидно, и не мог знать о точной дате начала процесса объединения, а равно о порядке и длительности его.

Процесс возникновения в Европе новой “особой “наднацио­нальной” организации публичной власти” (согласно определению Федерального конституционного суда ФРГ) происходит в 50-е годы. Европейские сообщества (Европейское объединение угля и стали; Европейское экономическое сообщество[i]; Европейское сообщество по атомной энергии) стали фундаментом, на котором в 1992 г. был основан Европейский союз.

Качественные преобразования основ экономической, политической и правовой систем стран и народов, входящих в Европейский союз, делают его актуальным объектом исследования для многих отраслей отечественного обществоведения, в том числе юридических наук: теории государства и права, международного публичного права, гражданского права и др. Важную роль в познании современных реалий политико-правового устройства Европейского союза призвана сыграть и наука конституционного права, исследующая Союз как новую особую организацию политической власти, статус органов, в лице которых он осуществляет принадлежащую Союзу в соответствии с конституциями государств-членов и его учредительными документами компетенцию публичной власти. Факт учреждения в Европейских сообществах “инсти­тутов, наделенных суверенными правами”, был констатирован их высшим судебным органом еще в 1962 г. (решение Европейского суда по делу “Фар Хент эн Лу”).

Степень изученности поставленных вопросов в российской науке конституционного права в настоящее время представляется недостаточной, что связано, прежде всего, с высоким динамизмом и сложностью интеграционных процессов в Сообществах и Союзе. Единственная работа, в которой в комплексе рассмотрен статус всей системы органов Союза в соответствии как с действующей (“маастрихтской” 1992 г.), так и с новой (“амстердамской” 1997 г.) редакцией учредительных договоров – работа академика Б.Н.Топорнина “Европейское право” – является учебной по своим целям и характеру (учебник).

<…>

В соответствии с итогами проведенного анализа и сделанными из него выводами на защиту выносятся следующие положения:

1. Важнейшей чертой, которая определяет политическую сущность Европейского союза как организации, обладающей признаками государственно-правового союза (федерации) западноевропейских стран и народов, является наличие в нем системы органов политической власти, в лице которых Европейский союз осуществляет перешедшие к нему от государств-членов суверенные полномочия по руководству экономической, политической, правовой и другими сферами общественной жизни на территории Западной Европы.

2. Основополагающим принципом организации и функционирования механизма политической власти Европейского союза является принцип разделения властей, претворяемый в жизнь с учетом специфики устройства и компетенции Союза. Несмотря на то, что данный принцип не получил прямого закрепления в тексте Договора о Европейском сообществе (и других учредительных договоров), он вытекает из системного толкования его норм и последовательно реализуется в прецедентном праве Европейского суда.

3. Характер распределения функций и властных полномочий между органами Европейского союза также имеет общие черты с классической доктриной разделения властей, сформулированной в учении конституционалистов 18-19 вв., сохраняющей свои позиции в конституционном праве современных государств. Законодательную функцию в Европейском союзе в настоящее время осуществляют Совет и Европейский парламент; исполнительную – Комиссия; судебную – Суд и Суд первой инстанции.

4. Наличие принципиальных сходств в конституционно-правовой “модели” устройства высших органов публичной власти Европейского союза и демократического конституционного государства не означает их полной тождественности. Основными отличиями выступают, во-первых, более высокий (в сравнении с тем, которые имеют “верхние” палаты парламентов в современных федерациях) конституционно-правовой и фактический статус органа, представляющего в механизме политической власти Союза интересы государств-членов – Совета. Именно состоящий из представителей государств-членов Совет, а не избираемый всеобщим прямым голосованием граждан Союза Европейский парламент в рамках Европейского сообщества выступает в качестве основного субъекта законодательной власти Европейского союза.

Другое отличие состоит в существующей в ЕС системе “сдержек и противовесов”. Главная ее специфическая черта – концентрация полномочий инициировать новое законодательство (следуя Б.Н.Топор­нину, диссертант называет данное право исключительным правом законодательной инициативы) в руках органа исполнительной власти – Комиссии. В конституциях современных государств такое право обычно закрепляется за правительством только в отношении финансовых законопроектов.

5.Важным характерным признаком, определяющим специфику устройства механизма политической власти в Европейских сообществах и Союзе на всем протяжении их существования, является высокий юридический и фактический статус органов “третьей”, судебной ветви власти – Суда (Европейского суда) и созданного в 1989 г. с целью ускорить юрисдикционный процесс Суда первой инстанции. В ЕС институты судебной власти выступают не только в качестве правоприменительных, но и правотворческих органов. Прецедентное право Европейского суда и Суда первой инстанции распространяется на все органы судебной власти государств-членов Союза, выступая в качестве важного источника права Европейского союза и его конституционно-правовых норм. При этом на всем протяжении юрисдикционной деятельности Европейского суда в его прецедентном праве получила отчетливое выражение тенденция “конституционализации” учредительных договоров, что выразилось и в признании Договора о Европейском сообществе его “конституционной хартией”, а самого себя – “конституционным судом”.

6. В последние десятилетия (особенно в 90-е годы) в эволюции механизма публичной власти Европейского союза определяющее значение приобрела тенденция его демократизации, связанная с опасением в политических и научных кругах, среди граждан Европейского союза и критикой ученых-правоведов по поводу наличия в устройстве Союза так называемого “демократического дефицита”. Важнейшим элементом в рамках этой тенденции является существенный (и продолжающийся) рост полномочий и фактической роли Европейского парламента в законодательной, финансовой, контрольной сферах, в управлении Союзом в целом.

После вступления в силу Договора о Европейском союзе конституционно-правовая “модель” построения законодательной и исполнительной власти Европейского союза движется в направлении парламентарной системы правления, системы “ответственного правительства”, формируемого и несущего политическую ответственность перед органом народного представительства (Европейским парламентом).

7. Основополагающей тенденцией, которая характеризует развитие политико-правовой интеграции в Европейском союзе в целом, является тенденция федерализации. Федерализация как тенденция и процесс имеет диалектически противоречивый характер, обусловленный и развивающийся в результате взаимодействия центробежных и центростремительных сил в государствах-членах Европейского союза. Новым импульсом в дальнейшем развитии федерализации Союза послужил подписанный в 1997 г. Амстердамский договор, который внес существенные изменения и дополнения в учредительные документы этой организации.

<…>

II. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Структура работы обусловлена поставленными перед ней целями. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, заключения и приложения.

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяются цель и предмет исследования, его теоретическая, нормативно-правовая и информационная основа, указывается научная новизна и практическая значимость диссертации, формулируются положения, выносимые автором на защиту.

Первая глава “Европейский союз как особая организация политической власти в Европе: сущность, эволюция на современном этапе” посвящена анализу общих признаков, характеризующих процесс западноевропейской политико-правовой интеграции в рамках Европейского союза, организации Европейского союза в целом, являющегося результатом этого процесса, с одной стороны, и его руководящим центром, “проводником” – с другой. В данной главе обстоятельно исследуются как объективные, фактические реалии современной правовой организации Европейского союза в качестве особой надгосударственной организации публичной власти, так и теоретические воззрения отечественных и зарубежных ученых о политической сущности Европейского союза, ограничении государственного суверенитета стран-участниц в связи с их членством в Союзе, концепции “европейской конституции” и “европейского конституционного права” как составной части правовой системы Союза.

Глава начинается рассмотрением вопроса о социальных причинах, обусловливающих возникновение в Европе после Второй мировой войны новой надгосударственной организации политической власти, которой государства-члены передали часть своих суверенных прав, и закономерностей, определяющих ее становление и дальнейшее развитие.

Формирование на пространстве Западной Европы новой “наднацио­нальной” социальной общности является выражением процесса международной интеграции, который в XX веке стал одной из ключевых тенденций общественного развития. В рамках Европейского союза, где данный процесс и тенденция получили свое наиболее полное и масштабное воплощение, интеграция повлекла за собой коренные преобразования во всей системе общественных институтов и отношений западноевропейских государств и народов, прежде всего: в экономической, политической и правовой системах.

Результатом экономической интеграции стран-членов Союза стало формирование на всей территории сначала 6, а ныне 15 стран общего рынка. Последний превратился к началу 90-х годов в единый “внутренний рынок” Европейского сообщества, подобно внутреннему рынку национальных государств, представляющий собой “про­странство без внутренних границ, в котором обеспечено свободное движение товаров, услуг, лиц и капитала” (ст. 7а Договора об учреждении Европейского сообщества)[ii]. Новым принципиальным шагом в экономической интеграции стало введение в обращение (с 1999 г. в безналичной, не позднее 2002 г. – в наличной форме) единой “европей­ской валюты” – евро, и создание для управления ею Европейского центрального банка, являющегося составной частью организационного механизма Европейского союза.

Экономическая интеграция в Союзе выступает, с одной стороны, в качестве базисного условия для развития правовой интеграции, с другой стороны – сама является ее результатом. Связь обоих направлений интеграции взаимообусловлена: потребности построения единого экономического пространства вызывают к жизни необходимость создания единых нормативных правил поведения их участников (как государств-членов, так и непосредственно граждан и юридических лиц); и в то же время именно право выступает основным средством, “инструментом” преобразования общественных отношений в Европейском союзе, не столько закрепляет сложившиеся реалии, сколько обеспечивает их изменение в заданном направлении.

Образование Европейских сообществ положило начало новой правовой системе – праву Европейских сообществ (Европейского союза), которое нередко ныне именуют в литературе и средствах массовой информации (в том числе российских) “европейским правом”[iii]. Нормы права Европейского союза, в том числе установленные в нормативно-правовых актах его органов и прецедентах судов Европейского союза, обладают верховенством на всей его территории (принцип верховенства права ЕС), способны наделять правами и возлагать обязанности как на государства-члены, так и непосредственно на граждан (принцип прямого действия права ЕС). “Независимо от законодательства государств-членов” последнее “не только налагает обязанности на индивидуумов, но также призвано наделять их правами, которые образуют часть их правового статуса” (решение Европейского суда по делу “Коста”, 1964 г.).

Развитие “европейского права” идет в направлении расширения предметов его регулирования, структурной дифференциации его норм и институтов. В системе права Европейского союза имеются нормы, которые в отечественной юридической науке относятся к отраслям конституционного, административного, финансового, гражданского, трудового права, права социального обеспечения, а также банковского, корпоративного, таможенного, процессуального права и др. Право Европейского союза (“европейское право”) в качестве учебной дисциплины преподается во всех ведущих юридических учебных заведениях Западной Европы и США. Его начинают вводить и в России.

По мнению некоторых западноевропейских правоведов, развитие правовой интеграции в Европейском союзе является повторением на новом витке исторического развития ситуации, имевшей место в Западной Европе в средневековье, когда на большей части ее территории действовало единое jus commune. Диссертант, однако, считает необходимым отметить принципиальное отличие средневекового и современного “европейского” права. Ядро первого представляло собой римское право, заново “открытое” глоссаторами и их последователями. Современное же “европейское” право является главным образом результатом правотворческой деятельности органов Европейского союза, осуществляющих ее по предметам ведения и в рамках полномочий, предоставленных им учредительными договорами.

Именно политическая интеграция, выражающаяся прежде всего в передаче властных и иных полномочий институтам новой надгосударственной организации – Европейский союз – по регулированию экономической и других вопросов общественной жизни, выступает в качестве условия для эффективного осуществления мер в области и правовой, и экономической интеграции, а равно для продвижения по другим направлениям интеграционного процесса. По оценкам некоторых западных экспертов, уже к началу 90-х годов на уровне ЕС ежегодно устанавливалось больше правовых предписаний, чем в большинстве государств-членов, а примерно 75-80% национального законодательства принималось после предварительных консультаций с Европейской комиссией.

В этой связи, как отмечают отечественные конституционалисты: “Нельзя не видеть, что органы государств-членов находятся в подчиненном положении по отношении к органам ЕС” (В.В.Маклаков). По мнению диссертанта, речь следует вести о подчинении “в смысле права”, а именно, об обязанности органов государств-членов и органов местного самоуправления к безусловному выполнению решений органов Европейского союза, даже если государство-член по каким-либо причинам с ними не согласно.

Возникновение в Европе новой организации политической власти, постепенное расширение ее предметов ведения и властных полномочий обусловило также появление в западной политической науке концепции “многоуровневой политии” (“Евро-политии”), которая включает уже не один, а три самостоятельных центра власти: “надна­циональный” (Европейский союз), национальный (государства-члены), а также “субнациональный” уровень в лице органов местного самоуправления.

Подробный анализ проблем политико-правовой сущности интеграционных процессов в рамках Европейского союза осуществляется во втором параграфе главы.

Ключевая проблема политической интеграции в Европейском союзе – это вопрос о ее влиянии на суверенитет государств-членов Союза. Данный вопрос в настоящее время не получил однозначного разрешения. Наибольшее влияние приобрели три концепции, взгляды представителей которых последовательно рассмотрены в диссертации: теория “делимого” суверенитета, теория “слияния” суверенитетов государств-членов и концепция утраты суверенитетом своего значения на современном этапе общественного развития.

Несмотря на разные точки зрения по поводу влияния политической и правовой интеграции на суверенитет государств-членов, никто в настоящее время не отрицает основополагающего факта наделения Европейских сообществ и Союза в лице их органов власти частью суверенной компетенции, ранее принадлежавшей исключительно государствам-членам. Соответствующие положения содержатся как в конституциях государств-членов, так и в решениях национальных конституционных судов, а равно Европейского суда.

Показательна в этой связи эволюция прецедентного права последнего. Если в начале 60-х годов Суд провозглашал Сообщество “новым правопорядком международного права, в пользу которого государства-члены ограничили свои суверенные права, хотя и в ограниченных сферах”, то к началу 90-х ссылки на международно-правовую “природу” и ограниченность сфер компетенции ЕС в прецедентном праве Суда исчезают: “Как уже неоднократно постановлял Суд, Договоры о Сообществах создали новый правопорядок, в пользу которого государства-члены ограничили свои суверенные права в как никогда ранее широких сферах, и субъекты которого состоят не только из государств-членов, но и их граждан”.

Разнообразие подходов среди отечественных и западных государствоведов, других ученых вызывает вопрос о политической сущности Европейского союза, который также часто обозначается как вопрос о его “правовой природе”. В работе проанализированы основные концепции политической сущности Союза: организация sui generis (особого рода); выдвинутая Федеральным конституционным судом ФРГ концепция “федерации государств” (Staatenverbund); “наднацио­нальная” (надгосударственная) организация; конфедерация. По мере углубления интеграционных процессов все больше сторонников как среди западных, так и российских государствоведов и представителей науки международного права приобретает точка зрения, рассматривающая Европейский союз в рамках “парадигмы” федерализма. При этом речь идет не об объявлении Союза федерацией, а об указании на наличие у него признаков таковой, “федеративных черт” (В.Е. Чиркин), “федеративного элемента” (Т.Хартли).

В этой связи необходимо отметить, что федерализм как теоретическая концепция построения политико-правовой организации “единой Европы” играл большую роль как на начальном, так и на современном этапе интеграции в рамках Европейского союза. В частности, меморандум министра иностранных дел Франции от 9 мая 1950 г. (“план Шумана”), в соответствии с которым в 1951 г. было создано первое из Европейских сообществ – ЕОУС, рассматривал его в качестве “первого шага в образовании европейской федерации”. О новом шаге в направлении федерализма как цели развития Европейского союза говорилось и в первоначальном проекте Договора о нем (это положение было устранено из окончательной редакции Маастрихтского договора прежде всего ввиду сопротивления тогдашнего правительства Великобритании).

Последний параграф главы посвящен получившим широкое распространение в западноевропейской юридической науке теориям “конституции” Европейского союза и “европейского конституционного права” (“конститу­ционного” права Европейского союза). Не соглашаясь с позицией западноевропейских ученых, а также Европейского суда, провозгласившего Договор о ЕЭС еще в 1986 г. “основной конституционной хартией Сообщества”, диссертант во всех случаях использует применительно к Союзу и его праву термин “конституция” (“конституционный”) в кавычках, т.к., исходя из общепринятых представлений отечественной науки конституционного права, считает, что конституция может существовать только у государства, каковым Европейский союз, несмотря на наличие у него ряда признаков федерации, в полной мере не является.

В параграфе последовательно анализируются следующие вопросы: (1) конституционное закрепление перехода суверенных полномочий Европейскому союзу в основных законах государств-членов; (2) легитимация политической власти Европейского союза; (3) понятия “конституции” Европейского союза и “европейского конституционного права”; (4) соотношение и взаимосвязь “конституционного” права Союза с национальным конституционным правом государств-членов; (5) “конституционное” право Европейского союза как предмет изучения науки конституционного права.

Глава первая завершается выводом о федерализации Европейского союза, который также является общим выводом всего диссертационного исследования. Процесс постепенной федерализации Союза выражает сущность и вместе с тем основную тенденцию эволюции экономической, политической и правовой систем в Западной Европе, с которой Европейский союз вступает в новое тысячелетие.

Важным шагом в дальнейшей федерализации Союза стал Амстердамский договор, одной из важных новелл которого стало закрепление в Договоре о Европейском союзе общих принципов конституционного строя всех государств-членов и Союза в целом: “Союз основан на принципах свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, господства права, принципов, которые являются общими для всех государств-членов” (ст.6). Союз отныне принимает на себя функцию гаранта этих принципов, уполномочивается принимать (по решению Совета с согласия Европарламента) санкции к любому государству-члену, в котором имеет место “их серьезное и систематическое” нарушение. Уважение этих принципов становится теперь обязательным условием для любого государства, желающего вступить в Союз (ст.49).

Вторая глава посвящена анализу правового статуса системы основных органов власти Европейского союза в целом и каждого из них в отдельности. Рассмотрение правового статуса каждого органа Союза осуществляется по единой классификационной схеме, позволяющей в наиболее полной мере раскрыть структурные и функциональные признаки его образования, устройства и деятельности. Последовательно анализируются состав и порядок формирования, внутренняя организация (структура), порядок работы и принятия решений, а также полномочия (для судебных органов – юрисдикция).

Рассмотрению этих вопросов предшествует выяснение важного вопроса о наименовании органов Союза, который здесь имеет не только терминологический характер. В праве Союза его органы именуются по-разному. Одни из них названы институтами; другие – “просто” органами. Институтов у Европейского сообщества 5: Европейский парламент, Совет, Комиссия, Суд, Счетная палата (ст.4 Договора о ЕС). При этом “институтуционный механизм” Союза является единым (ст. С Договора о Европейском союзе), т.е. институты ЕС одновременно осуществляют полномочия и в рамках других Сообществ (ЕОУС, Евратом), а также по вопросам, отнесенным к новым структурным компонентам (называемым в западноевропейской доктрине “опорами”) Союза: общей внешней политике и политике безопасности; сотрудничеству в области правосудия и внутренних дел[iv]. Каждый институт, таким образом, является органом Европейского союза, но не каждый его орган есть институт. Помимо институтов в Союзе и Сообществах существует много других органов, в том числе создаваемых на основании актов его институтов.

Главным отличительным признаком института как особого органа Союза является наличие у него властных полномочий, права самостоятельно (или совместно с другими институтами) принимать решения, имеющие юридически обязательную силу для государств-членов, граждан и юридических лиц[v].

Компетенция публичной власти, которую Союз осуществляет в лице его основных органов власти (институтов), распределена между ними. С точки зрения своего места в институционном механизме и социальных функций институты Европейского союза могут быть подразделены на те, которые осуществляют в ЕС функции и полномочия законодательной; исполнительной и судебной власти. Анализ институтов каждой из “ветвей” публичной власти ЕС последовательно осуществляется в параграфах 1-3 главы второй. Заключительный параграф посвящен детальному рассмотрению вопроса об элементах принципа разделения властей в системе органов Европейского союза в целом.

Предметом параграфа 1 “Органы законодательной власти” являются два института ЕС: Совет (Совет министров) и Европейский парламент (Европарламент).

Совет по своему составу является “межправительственным” органом Союза: в качестве его членов выступают соответствующие министры государств-членов. Комплектование законодательного органа из представителей исполнительной ветви власти нехарактерно для большинства демократических стран, хотя и встречается в некоторых из них: Бундесрат ФРГ, Национальный совет провинций ЮАР, частично Совет Федерации Федерального Собрания России. С начала 60-х годов в составе Совета работают не только министры иностранных дел (так называемый “общий” Совет), но и отраслевые министры (“спе­циальный” Совет). Подобная практика комплектования Совета, по мнению диссертанта, повышает компетентность работы и “произ­водительность труда” данного органа.

Ключевыми элементами в структуре Совета являются Комитет постоянных представителей (COREPER), состоящий из постоянных представителей государств-членов при Сообществах, и Председатель Совета.

На заседаниях COREPER в предварительном порядке рассматриваются все законопроекты и другие вопросы, вносимые в повестку дня Совета. Если между членами COREPER проект нормативного акта (иного решения) полностью согласован, то Совет принимает его без обсуждения и голосования; если нет – вопрос обсуждается Советом в общем порядке. Существование COREPER, таким образом, также является важным механизмом повышения эффективности работы Совета, заслуживающим внимания и применительно к решению вопроса о повышении роли в законодательном процессе нашей страны Совета Федерации Федерального Собрания России.

Действующий порядок формирования Совета Федерации обладает тем достоинством, что обеспечивает широкое участие в решении вопросов ведения Российской Федерации (и совместного ведения) высших должностных лиц всех субъектов РФ. С другой стороны, в силу своего должностного положения члены Совета Федерации не могут работать в палате на постоянной основе, в результате чего многие принятые Государственной Думой федеральные законы направляются для подписания Президенту РФ, не будучи рассмотренными на заседании палаты. С учетом опыта Европейского союза возможным решением проблемы могло бы стать введение должности заместителей членов Совета Федерации, на уровне которых рассматривались бы все вопросы, поступающие в палату и принимались решения о включении (или невключении) их в повестку дня Совета Федерации в основном составе.

Председателем Совета является не конкретный человек, а государство-член (с ротацией каждые полгода), должностные лица которого не только проводят заседания этого органа, но и координируют всю работу Совета и Европейского союза в целом. В рамках общей внешней политики и политики безопасности Председатель Совета выступает в качестве представителя Европейского союза перед другими странами и международными организациями.

В работе также анализируется правовой и фактический статус двух других важных структурных подразделений Совета: генерального секретариата и рабочих групп.

При рассмотрении порядка работы и принятия решений Советом диссертант последовательно рассматривает вопросы созыва, сроков и периодичности заседаний Совета, определения их повестки дня, а также роли вспомогательных органов Совета (COREPER, Председателя и рабочих групп) в принятии решений этим органом.

Особо подробное рассмотрение получил в этом разделе вопрос о способах принятия решений в Совете. Отмечается, что в настоящее время доминирующим способом принятия нормативных и иных актов Совета в рамках Европейских сообществ стало квалифицированное большинство голосов, а не единогласие. Тем самым государства-члены более не имеют права вето на решения ЕС. Это означает, что по соответствующим вопросам они утрачивают свой суверенитет (т.к. решение ЕС, принятое даже вопреки сопротивлению определенного государства, последнее все равно обязано выполнить). Отрицается в этом случае и второй элемент принципа суверенного равенства государств: при голосовании квалифицированным большинством[vi] число голосов у представителей разных государств неодинаково. Оно определяется с учетом размеров территории и численности населения соответствующей страны (“взвешенное голосование”).

В системе органов власти ЕС Совет осуществляет прежде всего законодательные полномочия: рассматривает и принимает нормативные акты Сообщества (регламенты и директивы). До 1993 г. Совет был единственным законодательным органом Сообщества, в настоящее время многие нормативные акты и другие решения принимаются им совместно с Европейским парламентом.

Наряду с законодательными полномочиями Совет также принимает “общий бюджет Европейских сообществ” (совместно с Европарламентом), заключает международные договоры (соглашения по важнейшим вопросам – с согласия Европейского парламента), назначает членов отдельных институтов и других органов ЕС: Счетной палаты, Комитета регионов и др.; имеет право обращения с исками к другим институтам Союза в Европейский суд.

Становление Европейского парламента в качестве второго органа законодательной власти ЕС, осуществляющего ее совместно с Советом, есть итог эволюции Европейских сообществ и Союза последних двух десятилетий и является выражением тенденции их постепенной демократизации.

Изначально формировавшийся из представителей национальных парламентов государств-членов, в 1979 г. Европейский парламент превратился в подлинно представительный орган Сообществ, избираемый раз в 5 лет прямым всеобщим голосованием граждан Европейского союза. Депутаты Европарламента считаются “представителями народов государств, совместно объединенных в Сообщество” (ст.137 Договора о ЕС). Единой избирательной системы по выборам Европейского парламента пока нет, хотя Договор о ЕС предусматривает ее введение Советом на основе проекта, предложенного самим Европарламентом. В настоящее время во всех странах, кроме Великобритании, члены Европарламента избираются на основе пропорциональной избирательной системы. Количество депутатов, избираемых в каждом государстве-члене, зависит прежде всего от численности его населения и зафиксировано в Договоре о ЕС.

В соответствии с собственным регламентом депутаты Европарламента имеют “независимый мандат”. Несмотря на разную национальность, в составе Европарламента их объединение осуществляется по партийно-политическому признаку во фракции (“политические группы”). Диссертантом подробно рассмотрено фракционное устройство современного Европарламента, проанализирована роль фракций в формировании “политических партий на европейском уровне”, которые согласно Договору о ЕС “являются важным фактором интеграции внутри Союза” (ст.138а).

Рассмотрение внутренней организации Европейского парламента показывает, что она соответствует общим принципам парламентской организации демократических государств. В диссертации последовательно рассмотрен правовой статус руководящих (Председатель, Бюро, Конференция председателей и др.) и вспомогательных органов Европарламента (постоянные и временные комитеты, а также Омбудсман).

При анализе порядка работы Европарламента проанализированы такие вопросы, как порядок созыва и проведения сессий, способы принятия решений.

В качестве представительного органа Европейского союза Европарламент в настоящее время участвует в решении вопросов в рамках всех трех основных функций парламента: законодательной, финансовой и контрольной.

Законодательные полномочия Европарламента различаются в зависимости от вопроса, по которому должен приниматься соответствующий нормативный акт. В одних случаях они сводятся к праву отлагательного вето, отсрочки принятия законопроекта (процедура консультации), или тому же праву, но с условием, согласно которому “вето” Европарламента может быть преодолено только единогласным решением Совета (процедура сотрудничества). С вступлением в силу Договора о Европейском союзе (1993 г.) значительная часть решений Сообщества подлежит принятию в рамках новой процедуры совместного принятия решений (ст.189b), в рамках которой Совет и Европарламент действуют в качестве “созаконодателей”. Сфера применения этой процедуры существенно расширена Амстердамским договором 1997 г.

Наряду с законодательными в диссертации рассмотрены полномочия Европарламента по принятию бюджета Сообществ, контрольные полномочия, а также полномочия по назначению и прекращению полномочий органов и должностных лиц ЕС. Среди последних важнейшее значение имеет “вотум доверия” Европарламента Комиссии, являющийся с 1993 г. обязательным условием для формирования органа исполнительной власти ЕС. Амстердамским договором 1997 г. Европарламенту дополнительно предоставлено право инвеституры Председателя Комиссии. Правом выражать “вотум недоверия” Комиссии Европарламент обладал изначально.

Завершает параграф рассмотрение вопроса о так называемых “не­формальных полномочиях” Европарламента и фактическом месте данного органа в политической системе Европейского союза.

Параграф 2 работы посвящен Комиссии Европейских сообществ (Европейской комиссии), осуществляющей в ЕС полномочия исполнительной власти.

Как и в остальных случаях, анализ правового статуса Комиссии начинается с рассмотрения состава Комиссии и порядка ее формирования. Обращено особое внимание на то, что последний с 1993 г. имеет черты, сходные с порядком формирования правительства в странах с парламентарной системой правления, а также в “смешанных” (полупрезидентских) республиках.

Специальное внимание уделено вопросу о правовом обеспечении независимости членов Комиссии, прежде всего от государств-членов; основаниям их юридической ответственности и порядку привлечения к ней.

При рассмотрении внутренней организации отмечено наличие некоторых сходств между структурой Комиссии и структурой современного правительства. Между членами Комиссии (комиссарами) осуществляется распределение обязанностей сообразно отраслям управления; каждый комиссар координируют работу генеральных директоратов Комиссии, функции которых сходны с функциями правительственных министерств. Диссертантом также рассмотрены статус Председателя и некоторых структурных подразделений Комиссии.

Рассмотрение порядка работы и принятия решений Комиссией в диссертации осуществляется путем последовательного анализа вопросов: порядка созыва и проведения заседаний Комиссии, способов принятия решений, долгосрочного и текущего планирования работы Комиссии.

При анализе полномочий Комиссии следует учитывать, что к ним относятся как полномочия, закрепленные непосредственно в учредительных договорах (основные, или первоначальные), так и другие полномочия, предоставленные Комиссии законодательными актами, принятыми Советом или Советом совместно с Европарламентом (производные, или делегированные).

В диссертации в комплексе рассмотрены следующие важнейшие полномочия Комиссии: по сбору информации; проведению проверок и инспекций; наложению штрафов; привлечению к ответственности государств-членов, нарушающих предписания права ЕС; проверке на соответствие праву ЕС нормативных актов государств-членов или их проектов, а также по санкционированию определенных мер государств-членов; исполнению бюджета; полномочия по представительству ЕС в международных отношениях; проведению переговоров по заключению коллективных соглашений на “европейском уровне” с представителями объединений работодателей и работников; полномочия по принятию нормативных и индивидуальных актов (в том числе актов делегированного законодательства). Особое значение в системе полномочий Комиссии имеет принадлежащее ей в рамках ЕС исключительное право законодательной инициативы. Оно означает прежде всего то, что, за единичными исключениями, Комиссия и только Комиссия вправе вносить в Совет и Европарламент проекты будущих нормативных актов ЕС. Последнее полномочие, по мнению диссертанта, существенно повышает роль Комиссии в деятельности Европейских сообществ и Союза в целом и, особенно, в законодательном процессе.

Параграф завершается кратким рассмотрением вопроса о статусе других органов специальной компетенции, осуществляющих исполнительную функцию в определенных сферах деятельности Сообщества и Союза, в том числе Европейского центрального банка.

Предметом третьего параграфа является правовой статус системы органов судебной власти Союза, которая с 1989 г. включает наряду с Судом (Европейским судом) Суд первой инстанции.

Состав Европейского суда охватывает две категории членов: судьей и генеральных адвокатов. Последние имеют особый круг задач: они “содей­ствуют” Суду в разрешении дел, проводя собственное независимое расследование обстоятельств дела, представляют Суду “мотивированное заключение” (ст.166 Договора о ЕС). “Мотиви­рованное заключение” генерального адвоката, однако, не связывает Суд в его решениях.

Все члены Суда, хотя и назначаются правительствами государств-членов, являются полностью независимыми в своей деятельности. Рассматривая гарантии независимости членов Европейского суда, необходимо особо отметить роль принципа “тайны совещания Суда” (ст.2 Статута Суда ЕС), в соответствии с которым все его решения выступают как результат коллективного волеизъявления судей; разглашение позиций отдельных судей по любому делу, а равно особые мнения здесь не допускаются.

При исследовании внутренней организации Суда в диссертации рассмотрены правовое положение его руководящих должностных лиц (Председатель и Первый генеральный адвокат), порядок формирования и компетенция судебных палат.

Анализ процедуры рассмотрения и разрешения дел Судом дал основание диссертанту выделить такие ее существенные принципы и черты, как: активная роль суда; преобладание письменного судопроизводства; существенная роль в подготовке решения судьи-докладчика и генерального адвоката; принцип “тайны совещания судей”, а также отсутствие единого языка судопроизводства (в связи с признанием в ЕС 11 официальных языков).

С точки зрения своей юрисдикции Европейский суд является “полифункциональным” органом: он осуществляет разбирательство дел, которые в разных странах разрешаются конституционными, общими, административными и другими специальными судами, а также международным судом и арбитражем. Как отмечал сам Суд в 1995 г., он “выполняет задачи, которые в правовых системах государств-членов выполняют в зависимости от категории дела конституционные суды, суды общей юрисдикции, либо административные суды или трибуналы”. При этом в качестве первейшей и основной роли Европейского суда большая часть западноевропейских правоведов выделяют его роль “конституционного суда” Сообщества. Эта роль Европейского суда еще более усилилась с учреждением второго судебного органа ЕС – Суда первой инстанции, перенявшего у Европейского суда основную часть административной и общей юрисдикции.

Важным принципом, определяющим сущность юрисдикции Европейского суда, выступает ее обязательный характер: ни государства-члены, ни другие субъекты не вправе воспрепятствовать рассмотрению дела в Суде или не исполнить его решение.

Проводя системное рассмотрение юрисдикции Европейского суда в рамках Европейского сообщества, диссертант осуществил ее классификацию на основании социально-политической и юридической сущности споров, подлежащих разрешению Судом. Это позволило выделить и проанализировать в работе 8 основных сфер юрисдикции Суда: (1) дела по искам Комиссии к государствам-членам, нарушающим предписания права Сообщества (“Комиссия v. государство-член”); (2) иски об обжаловании действий и решений органов и должностных лиц Сообщества; (3) споры между государствами-членами (“государство-член v. государство-член”) в случае невыполнения одним из них своих обязанностей из учредительного договора; (4) трудовые споры (споры органов ЕС и гражданских служащих Сообщества); (5) гражданско-правовые споры (споры по контрактам, заключенным Сообществом, на основании содержащихся в них арбитражных оговорок); (6) отрешение от должности должностных лиц Сообщества: Омбудсмана, членов Комиссии, самого Суда и др.; (7) предварительный контроль не вступивших в силу международных договоров ЕС; (8) преюдициальная юрисдикция. Именно преюдициальная юрисдикция Европейского суда, как показано в диссертации, послужила основой для полноценной реализации им своей основной функции в правовой системе ЕС: “обеспечивать соблюдение права при толковании и применении настоящего Договора [о ЕС]” (ст.164), а также для формирования прецедентного права Сообщества. Некоторые аспекты права Европейского союза в части закрепления для всех судов государств-членов ЕС права, а для высших национальных судебных инстанций – обязанности – направлять преюдициальные запросы в Европейский суд, по мнению диссертанта, могут быть полезными для совершенствования нормативной базы деятельности Конституционного Суда Российской Федерации.

С 1989 г. в судебной системе Европейских сообществ наряду с Европейским судом функционирует еще один орган – Суд первой инстанции. Главной причиной создания последнего послужило значительное расширение количества дел, подлежащих разрешению судебной властью ЕС и, соответственно, увеличение срока их рассмотрения (что иллюстрируется статистическим материалом).

По своему формированию, внутренней организации, процедурным вопросам деятельности Суд первой инстанции в целом аналогичен Европейскому суду. В отличие от последнего, в его составе, однако, нет генеральных адвокатов.

Юрисдикция Суда первой инстанции была существенно расширена в 1993 г. и включает в настоящее время все трудовые споры, а также большинство других дел по искам физических и юридических лиц к институтам Сообщества и споры из частно- и публично-правовых контрактов ЕС. По всем этим делам Европейский суд выступает теперь в качестве кассационной инстанции.

Создание Суда первой инстанции, однако, не смогло решить проблему “перегрузки” судебной власти ЕС, сократить срок судебного разбирательства (который за последние годы еще более возрос). В этой связи в диссертации указываются различные, обсуждаемые в настоящее время, проекты создания новых “европейских” судов: образовать на основе Европейского суда отдельные Европейский конституционный и Европейский верховный суды; создать региональные “европейские” суды, учредить несколько специальных судов первой инстанции (по трудовым делам, таможенным спорам и т.д.) и др.

В четвертом, заключительном параграфе, автор, в соответствии с философской и общенаучной методологией процесса познания, осуществляет синтез полученных знаний, рассматривает на основе полученных выводов вопрос о наличии элементов разделения властей в институционном механизме Союза в целом.

Хотя в учредительных договорах Сообществ и Союза отсутствует специальная норма, провозглашающая принцип разделения властей в устройстве и функционировании системы его органов, данный принцип получил воплощение в “живой конституции”, в общей “конс­трукции” механизма публичной власти ЕС. В Европейских сообществах и Союзе образованы самостоятельные органы, выполняющие основные функции публичной власти – законодательную, исполнительную и судебную.

Анализируя элементы механизма разделения властей и сдержек и противовесов в современном Европейском союзе, автор акцентирует внимание на том, что последние во многом складываются под влиянием диалектического противоречия между центростремительными и центробежными силами в ЕС, призваны не только предотвратить концентрацию всей полноты власти в одних руках и повысить ее эффективность, но и отражают фактическое соотношение политических сил в Сообществах и Союзе, призваны обеспечивать равновесие “национальных” и “европейских” интересов. По мере развития интеграционных процессов “баланс” властей в Сообществе все больше смещается в сторону институтов, представляющих “общие интересы” ЕС в целом (Европарламента, Комиссии, а также органов судебной власти), в противовес “межправительственному” Совету.

Указанные причины объясняют также отдельные отступления от принципа разделения властей, имеющиеся в правовой организации Союза. Важнейшее из них – концентрация в Совете основных властных полномочий в рамках общей внешней политики и политики безопасности, сотрудничества в области правосудия и внутренних дел. Тем не менее и здесь мы не можем говорить о полном “сосредоточении властей”; важными полномочиями в данных сферах обладают и другие органы Союза, и элементы разделения властей в этих “некоммунитарных опорах” Европейского союза были усилены Амстердамским договором 1997 г.

В заключении подводятся основные итоги диссертационного исследования, в частности, формулируются главные черты и особенности федерализации Европейского союза, в качестве диалектического процесса выражающего сущность политической и правовой интеграции стран и народов Союза, дальнейшее развитие которого призвано “положить конец исторической разделенности Европейского континента” (Преамбула Договора о Европейском сообществе; Преамбула Договора о Европейском союзе). Обобщаются также высказанные в основной части работы практические предложения об использовании опыта Европейского союза применительно к совершенствованию конституционно-правовых основ государственного механизма Российской Федерации.

Приложениевключает библиографию и сравнительную таблицу основных конституционных положений западноевропейских государств, регулирующих их участие в Европейском союзе.

 

---