Пушечникова Е.А.
Некоторые вопросы преюдициальной процедуры в Суде Европейских Сообществ[i]
Практика преподавания дисциплины «Право Европейских Сообществ» или, как в некоторых вузах, «Право Европейского Союза» (в зависимости от круга изучаемых вопросов) показала, что у студентов велик интерес к предмету, однако есть отдельные темы, вызывающие определенные затруднения. Иногда это бывает вызвано недостаточным освещением деталей, чаще (особенно на периферии) это обусловлено отсутствием литературы, предлагающей разностороннее освещение вопроса.
К одной из таких тем относится преюдициальная процедура (Б.Н. Топорнин, Л.М. Энтин, Т.К. Хартли) или косвенная процедура (используется наравне с вышеуказанным понятием в учебном пособии под редакцией С.Ю. Кашкина). Чаще всего студенты путают термин с подобным в гражданском процессуальном праве. Сходные черты, безусловно, можно найти, однако отождествлять понятия явно не получается, и в данном случае аналогии неуместны.
Изначально ст. 177 Договора о ЕС (в настоящее время — ст. 234 Договора о ЕС) имела своей целью обеспечить тесное сотрудничество между национальными судами государств-участников Договора и Судом Европейских Сообществ (далее – Судом ЕС), не создавая разветвленной судебной системы на уровне Сообществ и не подчиняя суды стран-участниц Сообщества Суду ЕС. В литературе нет единого мнения по поводу того, было ли намерение у авторов Договора о ЕС подчинить национальные суды в части их полномочий Суду Европейских Сообществ как высшей судебной инстанции в рамках преюдициальной процедуры. Английский правовед Д. Шоу настаивает на той точке зрения, что Суд ЕС лишь сотрудничает с судами государств-членов, их тесное взаимодействие вкладывается в прокрустово ложе понятия «раздельных функций»[ii].
Б.H. Топорнин в своем учебнике «Европейское право», напротив, придерживается мнения, что Суд ЕС по сути замыкает судебную систему разных национальных правопорядков, хотя и в узкой сфере преюдициальной процедуры: «Предварительные решения стали важным фактором укрепления единых основ правопорядка в странах, входящих в сообщества, а также интеграции их правовых систем. Можно сказать, что при рассмотрении ряда важных дел в национальных судах Суд Европейских Сообществ во многих случаях практически играет роль высшей судебной инстанции. Так или иначе получается, что дело изымается из национальной правовой системы и решается в соответствии с тем, как это указывает Суд сообществ, действующий согласно нормам права сообществ. Предварительное решение является по сути дела главным, а то и обязательным при формулировании национальным судом своего собственного решения.»[iii]
Учебник «Европейское право» под редакцией Л.М. Энтина упоминает точку зрения другого европейского ученого, профессора Дени Симона: «…В преюдициальной процедуре находит свое конкретное выражение и закрепление одно из важнейших положений, определяющих саму суть и направленность интеграционных процессов, — обеспечение сотрудничества Суда ЕС и национальных судебных учреждений государств-членов… Установление прямой иерархической соподчиненности означало бы не просто передачу тех или иных полномочий государствами-членами Сообществ самому интеграционному объединению, но практически утрату важнейшей суверенной прерогативы, коей является независимая судебная власть. В этих условиях преюдициальная процедура — это средство обеспечить сотрудничество и взаимодействие Суда ЕС и национальных судебных учреждений, не принося в жертву независимую национальную судебную власть.»[iv]
Примечателен тот факт, что наиболее смелые предположения относительно толкования конституционных норм права Сообщества обычно делаются учеными стран, не входящих в Европейский Союз. Представители же юридической науки стран-участниц более осторожны в своих выводах и склонны почти всегда ограничивать федеративные черты Европейского Союза и трех сообществ.
Джо Шоу также упоминает высказывание американского политолога, который уподобляет право Сообщества «совместному процессу, набору конституционных диалогов между наднациональным судом и национальными судьями»[v]. Поскольку до сих пор в некоторых странахсильны отголоски недовольства содержанием Маастрихтского Договора и принципиальными изменениями, внесенными после 1992 года, многие европеисты не устают напоминать Суду ЕС, что он оперирует именно «в рамках серии таких диалогов»[vi].
Содержание статьи 177 Договора о ЕС, регулирующей преюдициальную процедуру, практически не изменилось после Амстердамской конференции 1997 года. Однако необходимо упомянуть о том, что теперь возможно существование преюдициальной процедуры в рамках «третьей опоры» Европейского Союза — сотрудничество органов полиции и судов в уголовно-правовой сфере. Правда, данный вопрос остается на усмотрение государств-членов, которые путем принятия декларации предоставляют Суду ЕС право рассматривать преюдициальные запросы в этой сфере[vii].
В настоящее время статья 177 (ст. 234 в новой редакции Амстердамского договора) Договора о ЕС звучит следующим образом:
«Суд наделяется компетенцией принимать решения в преюдициальном порядке по вопросам, касающимся:
(a) толкования настоящего Договора;
(b) действительности и толкования актов, принимаемых органами Сообщества и ЕЦБ (Европейским Центральным Банком);
(c) толкования уставов организаций, создаваемых Советом, если таковое предусмотрено этими уставами.
Если подобный вопрос встанет перед каким-либо судом одного из государств-членов и этот суд сочтет необходимым иметь соответствующее разъясняющее решение Суда Сообщества, чтобы принять собственное решение по данному вопросу, он может обратиться в Суд Сообщества с просьбой вынести требующееся ему на этот счет решение.
Если один из этих вопросов возникает в деле, находящемся на рассмотрении в судебной инстанции какого-либо из государств-членов, решения которой в соответствии с национальным правом не подлежат обжалованию, то в этом случае обращение данной судебной инстанции в Суд Сообщества является обязательным.»[viii]
Из поверхностного прочтения данной статьи можно выделить несколько важных моментов. Во-первых, окончательное мнение Суда ЕС имеет форму решения, хотя по содержанию оно не соответствует общепринятому, главная отличительная черта которого -окончательное разрешение дела. Во-вторых, несмотря на кажущееся четкое описание юрисдикции Суда, у него достаточно простора для применения своих полномочий[ix]. В-третьих, Суд ЕС не разрешает дело по существу (несмотря на тот факт, что в преюдициальном запросе обычно содержатся все фактические обстоятельства, сообщаемые заинтересованным национальным судом); оно приостанавливается до получения ответа из Суда ЕС и затем возобновляется для окончания по правилам судебной процедуры соответствующего государства. Наконец, существует так называемое «факультативное» обращение в Суд ЕС за требуемым разъяснением и «обязательное». Первое относится к неопределенному кругу судебных учреждений государств-членов Сообществ, второе – только к судебным инстанциям, чье решение по делу не подлежит обжалованию. Необходимо уточнить, что право на обращение в Суд ЕС имеет только суд, но никак не стороны спора. Они могут представить только ходатайство в адрес судьи или указать в апелляционной (кассационной) жалобе на то, что суд проигнорировал их заявление.
Рассмотрим некоторые особенности этих положений.
Изначально предполагается, что на рассмотрении суда или трибунала находится определенное дело с конкретными участниками и имеется суть спора. Существуют и конкретные рамки вопросов, направляемых на рассмотрение Суда ЕС. В деле Durighello v. INPS Суд ЕС постановил: «Запрос из национального суда может быть отклонен, только если совершенно очевидно, что толкование права Сообщества или исследование действительности искомой нормы права Сообщества не имеет отношения к действительной сути спора или предмету основного действия»[x].
Иногда Суд выражался более мягко, например, в деле Lourenco Dias v. Director da Alfadega do Porto: «…Национальный суд, который единственный является полностью осведомленным обо всех фактах дела, находится в наилучшем положении, чтобы оценить необходимость предварительной процедуры, принимая во внимание особенности дела, чтобы иметь возможность вынести решение.»[xi]
Единственное требование, которое выдвигает Суд ЕС для предварительных запросов, — это возникновение вопроса из реального спора (не гипотетических вопросов) и сообщение всех фактических обстоятельств дела с правовой характеристикой, чтобы Суд ЕС мог определить сущность запроса.
Иногда может возникнуть проблема, когда необходимо обратиться за разъяснением. В практике суда бывали случаи, которые можно расценить как слишком раннее обращение. В деле Pretore di Salo v. X.[xii] поступил запрос от итальянского претора, которого интересовала интерпретация законодательства Европейского Союза о загрязнении окружающей среды, конкретно — определения потенциальных ответчиков по уголовным делам данного направления. Суд ЕС не отклонил запрос на том основании, что он поступил слишком преждевременно. Но ранее Суд устанавливал, что для национальных судов было бы удобнее разрешить вопросы факта исключительно в рамках национального права, прежде чем обращаться с преюдициальным запросом, чтобы Суд ЕС сам мог изучить для полного ознакомления с делом все сопутствующие обстоятельства[xiii].
Рассмотрим другую интересную деталь. Согласно ст. 177 (234) Договора о ЕС обязательность обращения в Суд ЕС с запросом принадлежит суду, чье решение нельзя обжаловать по национальному праву. Эта формулировка привела к двум точкам зрения по поводу обязательности обращения. Она может указывать на суд, чье решение невозможно обжаловать в принципе, поскольку он обычно возглавляет судебную систему страны или является одним из высших судов государства (например, Палата Лордов в Великобритании). Однако это не единственный вариант. В ряде стран существуют определенные категории дел, которые не могут пройти всю судебную систему последовательно в разных стадиях обжалования по различным причинам (например, из-за слишком маленькой цены иска). Первая теория получила в литературе название «абстрактной», а вторая — «конкретной» или «теорией особого случая»[xiv]. Что в данном случае подразумевалось авторами Договора?
Различные ученые единодушно склоняются к тому, что первоначально статья 177 имела абстрактное значение, иначе слово «решения» не стояло бы во множественном числе. Но Суд ЕС в очередной раз опроверг буквальное толкование статей учредительных договоров при рассмотрении своего исторического дела Costa v. ENEL: «Однако, по условиям статьи 177, решения судов, которые, как в настоящем деле, не могут быть обжалованы, должны обращаться в преюдициальном порядке в Суд Европейских Сообществ…»[xv]. Т.Хартли уточняет, что, хотя в данном деле Суд подтвердил конкретную теорию, и такая точка зрения является доминирующей, вопрос не может быть решен окончательно[xvi].
Шоу упоминает три случая, когда обращение со стороны суда, чьи решения не подлежат обжалованию, не является обязательным. Во-первых, это относится к предварительной процедуре при условии, что решение может быть пересмотрено в судебном порядке. Во-вторых, обращение национального суда может не иметь место, если Суд ЕС уже ответил на подобный вопрос, т.е. существует в какой-то степени прецедент. Такая же ситуация возникает, когда Суд ЕС объявляет какой-либо акт Сообщества недействительным. Это достаточное основание для суда в другом государстве-члене рассматривать акт как не имеющий юридической силы и быть освобожденным от обязанности обращаться с преюдициальным запросом[xvii].
Наконец, необходимость обращения отпадает при существовании доктрины «acte clair» (очевидное положение). Эта доктрина означает, что юридическая настолько ясна по своему содержанию, что не допускает двоякого толкования, и поэтому суд, применяющий такую норму, не нуждается в помощи Суда ЕС. Доктрина была поддержана Судом ЕС в деле CILFIT, но он продолжил, устанавливая следующее: «Прежде чем прийти к выводу, что это тот самый случай, национальный суд или трибунал должен убедиться, что предмет в равной степени очевиден и для судов других государств-членов, и для Суда справедливости. Только при удовлетворении этих условий национальный суд или трибунал может воздержаться от постановки вопроса перед Судом справедливости и взять на себя ответственность по разрешению вопроса.»[xviii]
Нетрудно заметить, что подобные требования приводят к немалым затруднениям в работе судов. Сюда можно включить и особенности толкования права Сообществ, и многоязычность государств-членов, аутентичность текстов договоров на различных официальных языках, существование различных подходов к терминологии и общим понятиям права в разных правовых системах и т.д.. Поэтому редко когда перед судом в государстве-члене возникнет такая идеальная ситуация, когда все эти условия будут соблюдены, и он почувствует себя в достаточной степени компетентным принять решение самостоятельно.
В заключение необходимо сказать, что преюдициальная процедура оправдала себя в качестве механизма взаимодействия Суда ЕС и национальных судов стран-участниц Европейского Союза. Во многом это заслуга Суда, который часто выходил за рамки обычного толкования норм права сообществ. Многие основополагающие принципы права ЕС впервые были сформулированы именно в предварительных решениях. Суд ЕС иногда формулирует их таким образом, что у национального суда не остается пространства для другого мнения при принятии собственного решения. Важным остается фактор желания обратиться за разъяснением в Суд ЕС. Здесь, несомненно, лидируют Германия, Дания и Бельгия. В настоящее время Суд получает более 250 запросов в год и отвечает приблизительно на 100 из них, правда, исследователи отмечают, что процедура рассмотрения теперь существенно удлинилась и занимает в среднем двадцать месяцев. И это несмотря на тот факт, что Суд ЕС при преюдициальной процедуре не решает вопросы права, не исследует факты дела и не принимает решения за национальный суд — он просто отвечает на вопросы.
В ходе предварительных консультаций предлагалось упростить процедуру рассмотрения незначительных дел, а сам Суд ЕС предлагал внести изменения в ст. 188 (в редакции Амстердамского Договора -ст. 245), устанавливающую, что правила процедуры в суде должны быть одобрены Советом. Между тем, суд продолжает активно сопротивляться инициативе передать часть или полностью всю преюдициальную процедуру под юрисдикцию Суда первой инстанции.
Большая работа проводится и по проектам реформы ст. 177 Договора о ЕС. Проекты направлены на процедурные изменения и структурные. Процедурные изменения, имея своей целью сократить задержки при проведении преюдициальной процедуры, предполагали сделать ее полностью письменной, без устных споров. Структурные сконцентрировались на достижении двух целей: Суд ЕС продолжит заслушивать и рассматривать наиболее важные дела, которые развивают право ЕС, а национальные суды будут разрешать менее значительные дела без помощи Суда. Важным компонентом здесь является повышение уровня юридического образования, в том числе и внутри самого Суда Европейских Сообществ.
В числе других предлагаемых мер встречается «списочный контроль» (Суд ЕС выбирает из списка дела, которые он хочет принять к рассмотрению) и упрощенную процедуру, по которой Суд дает «зеленый свет» толкованию, предложенному национальным судом. Дополнительным методом повышения уровня сотрудничества между Судом ЕС и национальными судами может являться установление связей с целью проверки идентичности запросов и необходимости их рассмотрения Судом при принципиальном значении для права ЕС[xix].
В целом исследователи и политологи науки о европейском праве соглашаются, что преюдициальная процедура приобрела большое значение в праве Европейских Сообществ. Она внесла большой вклад во всестороннее признание приоритета права ЕС в общем и предварительных решений Суда ЕС в частности.
[i] Статья опубликована в сборнике «Материалы семинара «Преподавание права Европейского союза в российских ВУЗах – II», состоявшегося в Москве 5–7 декабря 2000 г. М. Статут. 2001, стр. 299–305.
[ii]Shaw J. Law of the European Union. Macmillan Press Ltd, 1996. P. 232-233.
[iii]Топорнин Б.Н. Европейское право. М.: Юристь, 1998. С. 406.
[iv] Европейское право. Учебник для вузов / Под общ. ред. Л.М. Энтина. — М.: Норма, 2000. С. 198-199.
[v]Shaw J. Op. cit. P. 231.
[vi] Ibid. Р. 231-232.
[vii] Европейское право. Указ. соч. С. 204-205.
[viii]Хартли Т.К. Основы права Европейского Сообщества. М.: Юнити, 1998. 602-603.
[ix] Некоторые ученые высказывают точку зрения, что полномочия Суда ЕС уже, чем это может показаться на первый взгляд. См.: Хартли Т.К. Указ. соч. С. 278-286.
[x] Case C-186/90 [1991] ECR 1-5773.
[xi] Case C-343/90 [1992] ECR 1-4673.
[xii] Case 14/86 [1987] ECR 2545.
[xiii]Irish Creamery Milk Suppliers Association v. Ireland, Case 36, 71/80 [1981] ECR 735.
[xiv]Хартли Т.К. Указ. соч. С. 292, ShawJ. Op. cit. P. 240.
[xv] Case 6/64 [1964] ECR 585.
[xvi]Хартли Т.К. Указ. соч. С. 292.
[xvii]International Chemical Corporation v. Amministrazione délie Finanze dello Stato, Case 66/80 [1981] ECR 1191.
[xviii] Case 283/81 [1982] ECR 3415.
[xix] Более подробно об этом см.: Shaw J. Op. cit. P. 246-248.