ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕВРОПЕЙСКОГО СООБЩЕСТВА
(МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н.
Москва – 2001
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Проблема охраны окружающей среды является наиболее острой глобальной проблемой начала XXI века. Как глобальная проблема, проблема охраны окружающей среды актуальна для всего мира в целом, для каждого региона планеты, для каждого государства в отдельности.
Мировое сообщество прилагает значительные усилия по решению данной глобальной проблемы, что предопределяет развитие международно-правового регулирования этой сферы. Наиболее интенсивно международно-правовое регулирование охраны окружающей среды осуществляется на европейском континенте.
Европейское сообщество (далее ЕС, Сообщество) – активный участник вышеуказанного процесса. ЕС является международной региональной организацией, осуществляющей интеграцию государств-членов неразрывно, как в экономической, так и в других сферах общественной жизни, в том числе и в области охраны окружающей среды.
Деятельность Европейского сообщества в области окружающей среды развивается уже несколько десятков лет. Сегодня, Римский договор, учреждающий ЕС 1957 г. (далее – Договор о ЕС, учредительный договор) указывает защиту окружающей среды среди основных целей, направлений и принципов деятельности организации и наделяет Европейское сообщество соответствующей компетенцией. Европейским сообществом проводятся разнообразные мероприятия в сфере экологии, создано внушительное количество норм Сообщества в области охраны окружающей среды.
Международно-правовой аспект экологической деятельности Европейского сообщества представляется наиболее существенным, т.к. Европейское сообщество сегодня не только занимает лидирующее положение в экологическом сотрудничестве государств-членов, но и играет заметную роль в международно-правовом регулировании охраны окружающей среды на континенте и в мире в целом.
Европейское сообщество сегодня является важнейшим стратегическим партнёром Российской Федерации в Европе, что предопределяет дополнительный интерес к деятельности Сообщества по решению «общих» для европейского континента экологических проблем.
Степень изученности поставленных в диссертационном исследовании вопросов в отечественной науке международного права в настоящее время представляется явно недостаточной, что связано как со сложностью и высоким динамизмом интеграционных процессов, так и разветвлённостью правового регулирования охраны окружающей среды в ЕС.
<…>
В соответствии с итогами проведенного исследования и выводами из него на защиту выносятся следующие положения:
1. Деятельность Европейского сообщества в области охраны окружающей среды развивается уже несколько десятилетий, и в своём развитии прошла четыре этапа: 1957–1972 г.г. (первый этап), 1972–1986 г.г. (второй этап), 1986–1992 г.г. (третий этап), 1992 г.–настоящее время (четвёртый этап).
2. Первый этап охватывает период с 1957 г. по 1972 г., для которого характерно отсутствие экологической компетенции у Европейского сообщества, проведение единичных факультативных мероприятий в сфере охраны окружающей среды, незначительное количество норм организации в затрагиваемой сфере.
3. Второй этап охватывает период с 1972 г. по 1986 г. На этом этапе были проведены начальные мероприятия Европейского сообщества по защите окружающей среды, появились первые программы организации в рассматриваемой сфере, получило начальное развитие правовое регулирование в области экологии.
4. Третий этап охватывает период с 1986 г. по 1992 г. Данный период характеризуется закреплением компетенции в области окружающей среды в учредительном акте Европейского сообщества (легализацией), завершением в целом формирования экологической политики организации и дальнейшим развитием правового регулирования этой сферы.
5. Четвёртый этап берёт начало в 1992 г. и продолжается по настоящее время. На современном этапе проходит совершенствование деятельности и компетенции Европейского сообщества в области охраны окружающей среды, происходит расширение правового регулирования и предпринимаются первые попытки кодификации норм ЕС в сфере экологии.
6. На современном этапе развития деятельность Европейского сообщества в сфере защиты окружающей среды обусловлена тремя особенностями:
– экологическая компетенция ЕС является совместной с государствами-членами;
– экологическая деятельность ЕС неразрывно связана с другими направлениями интеграции;
– ей присуще явление, обозначенное нами как «дуализм компетенции».
«Дуализм» компетенции Европейского сообщества в области охраны окружающей среды выражается в том, что полномочия в рассматриваемой области предоставляются организации учредительным договором для достижения непосредственно целей экологической политики ЕС (ст. 174–176), а также для достижения целей поддержания функционирования внутреннего рынка (ст. 95).
7. В рамках экологической политики прошёл свою апробацию принцип субсидиарности – один из основных принципов деятельности Европейского сообщества, который и сегодня играет важную роль для разграничения компетенции между Сообществом и государствами-членами в области экологии, а в будущем может получить более широкое распространение в международном праве.
8. Основными направлениями правового регулирования защиты окружающей среды, осуществляемого сегодня Европейским сообществом являются: экологическая стандартизация; оценка воздействия на окружающую среду; сбор и обработка экологической информации, мониторинг окружающей среды; экологическая сертификация; экологический менеджмент и экологический аудит; развитие механизма финансирования; защита экологических прав.
9. Сегодня существует необходимость заключения специального международного соглашения между Россией и Европейским сообществом по вопросам защиты окружающей среды, которое конкретизировало бы экологические положения Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве 1994 г. В этом специальном соглашении могли бы быть отражены цели и принципы экологического сотрудничества, детализированы перечисленные в Соглашении о партнёрстве и сотрудничестве направления сотрудничества в области охраны окружающей среды, на его основе могла бы быть учреждена организационная структура для координации совместных мероприятий в данной сфере.
<…>
II.СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Структура работы обусловлена поставленными в ней целями. Диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения и приложения.
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяются цель и предмет исследования, его теоретическая, нормативно-правовая и информационная основа, указывается научная новизна и практическая значимость диссертации, формулируются положения, выносимые на защиту.
Первая глава «Международно-правовая охрана окружающей среды и Европейское сообщество» посвящена анализу Европейского сообщества как международной организации, осуществляющей деятельность в области экологии, определению его роли и места в международно-правовом регулировании в сфере охраны окружающей среды. В данной главе обстоятельно рассматривается вопрос о наделении Европейского сообщества полномочиями в области защиты окружающей среды сквозь призму его целей, принципов деятельности, структуры и компетенции.
Глобализация проблем экологии неукоснительно требует интенсификации сотрудничества между государствами в данном вопросе, в т.ч. и путём расширения правового регулирования охраны окружающей среды на международном уровне. Международно-правовое регулирование охраны окружающей среды развивается как на универсальном, так и на региональном уровне. Существенная роль в этом развитии отводится деятельности международных организаций.
Европейское сообщество является одной из международных организаций, осуществляющих деятельность в сфере охраны окружающей среды на европейском континенте. ЕС занимает собственное оригинальное место в международно-правовом регулировании охраны окружающей среды и играет заметную роль в этом процессе, внося позитивный вклад в его развитие в Европе и в мире в целом.
Европейское сообщество является специфической международной организацией. Ему присущи свои неповторимые особенности, проявляющиеся в целях и задачах организации, структуре её органов, в её правах и обязанностях. Интеграция государств-членов в различных областях жизнедеятельности выступает своего рода центральной идеей существования данной организации. Особенностью ЕС как международного объединения государств является и наличие в его компетенции наднациональных элементов, обуславливающих нормотворческую активность организации.
Вместе с двумя другими сообществами – Европейским объединением угля и стали (ЕОУС) и Европейским сообществом по атомной энергии (Евратом), ЕС сегодня входит в качестве составной части в более сложное объединение государств, которым является Европейский Союз.
Специфика организации несомненно оказывает влияние на деятельность ЕС в области окружающей среды, проводимую на основе учредительного договора – Римского договора, учреждающего Европейское сообщество 1957 г.
Защита окружающей среды – один из приоритетов Сообщества, наряду с экономической интеграцией. Это вытекает из целей и принципов Европейского сообщества, закреплённых в учредительном договоре. В основу экологических мероприятий ЕС сегодня заложена концепция «устойчивого развития», являющаяся официальной стратегией ООН по выходу человечества из экологического кризиса.
Функционирование каждого из институтов ЕС (Совета, Комиссии, Европейского парламента, Суда, Счётной палаты) затрагивает проблемы окружающей среды. В структуре органов Сообщества также создано специальное экологическое учреждение – Европейское агентство по окружающей среде.
Европейское сообщество обладает широкой компетенцией в области экологии. При этом компетенция ЕС в области охраны окружающей среды является совместной с государствами-членами, что предопределяет важность принципа субсидиарности для её реализации.
Принцип субсидиарности означает, что Сообщество должно проводить деятельность в тех вопросах, с которыми государства-члены не могут справиться самостоятельно и разрешение которых на уровне Сообщества будет возможно наилучшим образом, нежели если они будут решаться на уровне государств-членов. Данный принцип пока не получил существенного развития в международном праве и неоднозначно рассматривается в европейской доктрине.
ЕС издаёт в сфере охраны окружающей среды значительное количество нормативных актов – регламентов и директив. Среди актов принятых в области охраны окружающей среды количественно преобладают директивы.
Комплексное рассмотрение внутренних связей организации позволяет сделать вывод о наличии хорошо продуманного и юридически разработанного экологического сотрудничества в рамках ЕС.
Европейское сообщество обладает полномочиями по сотрудничеству в области экологии на международной арене. ЕС активно сотрудничает в данном вопросе с другими субъектами международного права. Без всякого сомнения, присутствует глубокая взаимозависимость между деятельностью ЕС в области окружающей среды и деятельностью в этой области других субъектов международного права.
Сообщество участвует в деятельности других международных организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды. ЕС, как правило, является участником международных экологических конференций европейского или мирового масштаба.
Европейское сообщество участвует во всех основных международных экологических соглашениях. Используя сложившуюся в отечественной науке международного права классификацию международных соглашений в области охраны окружающей среды по степени связи предмета регулирования с природоохранной проблематикой, можно разделить договоры, заключённые ЕС в сфере экологии на:
1) договоры ЕС, целиком ориентированные на регулирование охраны окружающей среды;
2) договоры ЕС, регулирующие иные, нежели природоохранительные отношения государств, но содержащие отдельные положения об охране окружающей среды;
3) договоры ЕС косвенно связанные с охраной окружающей среды.
Деятельность Европейского сообщества (в первую очередь – нормотворческая) подвержена влиянию международного права окружающей среды, а значит Европейское сообщество включено в процесс международной охраны окружающей среды. Более того, Сообщество занимает в нём активную международно-правовую, созидательную позицию, оказывая, в свою очередь, определённое влияние на международное нормотворчество.
Вторая глава «Историческое развитие и современное состояние деятельности и компетенции Европейского сообщества в области окружающей среды» посвящена комплексному анализу эволюции деятельности Сообщества в сфере экологии с момента появления организации до настоящего времени.
Историческое развитие деятельности и компетенции Европейского сообщества можно разделить на четыре этапа:
– Первый этап: 1957–1972 гг.;
– Второй этап: 1972–1986 гг.;
– Третий этап: 1986–1992 гг.;
– Четвёртый этап: 1992 г.–по настоящее время.
Первый этап (1957–1972 гг.) берёт начало с появлением Сообщества. Изначально учредительный договор не предоставлял рассматриваемой организации полномочий в области охраны окружающей среды. Мероприятия Сообщества лишь косвенно затрагивали данную сферу и осуществлялись для достижения иных экономически и социально значимых целей. Природоохранная деятельность осуществлялась факультативно.
Компетенцией в области охраны окружающей среды не были наделены и два других сообщества – Европейское объединение угля и стали (ЕОУС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом).
Однако к началу 1970-х гг., с обострением экологического кризиса, сложилась экономически обусловленная потребность в осуществлении на уровне Сообщества собственных экологических мер.
Второй этап (1972–1986 гг.) начинается с принятия решения на заседании глав государств/правительств Сообщества о развитии деятельности организации в сфере защиты окружающей среды. При этом положения учредительного договора не были пересмотрены, компетенция в области охраны окружающей среды по-прежнему отсутствовала. Деятельность Сообщества по охране окружающей среды стала осуществляться путём реализации дополнительной компетенции, предоставленной статьями 100 и 235 учредительного договора.
Несмотря на отсутствие упоминания в учредительном договоре, деятельность Сообщества в области охраны окружающей среды в период 1972–1986 гг. осуществлялась целенаправленно. В 1973 г. была принята Первая программа действий Сообщества в отношении окружающей среды, определившая цели, задачи, принципы и приоритетные направления экологической деятельности организации. Программа предусмотрела проведение конкретных природоохранных мероприятий на ближайшие годы и оказала существенное влияние на положение двух последующих аналогичных программ, принятых в 1977 и 1983 гг.
В рассматриваемый период Сообществом был принят ряд важнейших актов, определивших процедуру оценки воздействия на окружающую среду, стандарты эмиссии загрязнения окружающей среды, экологические стандарты продукции, предоставивших защиту отдельным компонентам окружающей среды: воде, воздуху, флоре и фауне.
Третий этап (1986–1992 гг.) знаменуется завершением формирования экологической политики Сообщества, закреплением в учредительном договоре соответствующих полномочий. Единый европейский акт 1986 г. внёс в учредительный договор Сообщества необходимые дополнения относительно деятельности в сфере окружающей среды. Были определены цели и принципы экологической политики организации, критерии разработки программ действия Сообщества в данной области, обозначены полномочия по международному сотрудничеству.
В отношениях между Сообществами и государствами-членами в области охраны окружающей среды в качестве своего рода эксперимента был установлен принцип субсидиарности, который в последствии с принятием Маастрихтского договора 1992 г. был распространён на всю совместную компетенцию Сообщества и государств-членов.
Наряду с полномочиями по осуществлению экологической политики Единый европейский акт предоставил Сообществу полномочия по гармонизации экологического законодательства государств-членов для целей создания и поддержания функционирования внутреннего рынка.
В рассматриваемый период Сообществом были заложены системы сбора и обработки экологической информации, мониторинга окружающей среды, экологической сертификации, проведены первые мероприятия по созданию механизма финансирования и защите экологических прав.
Четвёртый этап (1992 г. – по настоящее время) является современным этапом развития деятельности и компетенции Сообщества в области охраны окружающей среды. Данный этап берёт начало с принятием Маастрихтского договора о Европейском Союзе 1992 г. Этот договор дополнил Договор о ЕС экологическими целями деятельности организации, определил защиту окружающей среды среди направлений деятельности ЕС, дополнил цели и принципы экологической политики.
Большое значение для определения современной компетенции ЕС в области охраны окружающей среды имеет также Амстердамский договор 1997 г., который ввёл принцип защиты окружающей среды в качестве принципа деятельности Европейского сообщества. В отличие от него Ниццкий договор 2001 г. не предусматривает каких-либо значительных изменений в этой области.
На сегодняшний день экологическая деятельность ЕС осуществляется на основе экологической компетенции, предоставленной статьями 174–176 Договора о ЕС, т.е. путём реализации экологической политики, а также на основе ст. 95, предоставляющей полномочия Сообществу по гармонизации экологического законодательства государств-членов для целей поддержания функционирования внутреннего рынка, т.е. вне экологической политики организации.
Данные две группы полномочий имеют существенные различия, но, несмотря на это,Европейское сообщество обладает однородной, проистекающей из общих целей организации экологической компетенцией. Ст. 95 указывает, что экологические меры, принимаемые Сообществом в соответствии с ней, должны базироваться на требованиях высокого уровня защиты, увязывая тем самым эти меры с достижением экологических целей ЕС (ст. 2 Договора о ЕС). Сходное положение в отношении экологической политики содержит и ст. 174. Соответственно, экологическая политика ЕС и деятельность Сообщества по сближению экологического законодательства государств-членов должны протекать в смысле экологических целей деятельности ЕС. Такую ситуацию автор характеризует как дуализмкомпетенции Европейского сообщества в области охраны окружающей среды.
Анализ вышеизложенных положений об экологической компетенции в совокупности с положениями ст. 6 Договора о ЕС, устанавливающими принцип защиты окружающей среды в качестве принципа деятельности организации, позволяет сделать вывод о том, что экологическая деятельность Сообщества неразрывно связана с другими направлениями деятельности ЕС.
На современном этапе Сообществом проводится совершенствование правового регулирования охраны окружающей среды. В частности, обновлению подверглись акты, закладывающие правовую базу системы сбора и обработки экологической информации, мониторинга окружающей среды, экологической сертификации, проведения оценки воздействия на окружающую среду, механизма финансирования экологических мероприятий и др. ЕС также предпринимаются первые попытки кодификации многочисленных норм в области экологической стандартизации.
Экологическая стандартизация, оценка воздействия на окружающую среду, сбор и обработка экологической информации, мониторинг окружающей среды, экологическая сертификация, экологический менеджмент и экологический аудит, развитие механизма финансирования, защита экологических прав сегодня являются основными направлениями правового регулирования защиты окружающей среды, осуществляемого Европейским сообществом.
Третья глава «Правовые аспекты взаимоотношений России и ЕС в области окружающей среды» посвящена изучению правовой базы сотрудничества Российской Федерации и Европейского сообщества в сфере охраны окружающей среды.
Сегодня сложились объективные предпосылки для развития международно-правовых отношений между Россией и Европейским сообществом. С конца 1980-х гг. стали налаживаться отношения между нашей страной и Сообществом, и сегодня международная обстановка как никогда благоприятствует углублению связей между Россией и ЕС в различных областях сотрудничества. Расширения экологического сотрудничества между нашей страной и ЕС требует неуклонно ухудшающаяся экологическая обстановка в Европе. Со вступлением граничащей с нашей страной Финляндией в 1995 г. в Европейский Союз возросло количество общих экологических проблем России, государств-членов ЕС и Европейского сообщества в целом.
Правовую основу взаимоотношений России и Европейского сообщества сегодня составляет Соглашение о партнёрстве и сотрудничестве 1994 г. (далее – СПС). Анализ экологических положений СПС позволяет сделать вывод о стремлении сторон соглашения развивать сотрудничество в области защиты окружающей среды по самому широкому кругу проблем. Однако СПС умалчивает о том, каким образом будут реализованы положения о сотрудничестве в сфере экологии, что препятствует практической реализации этих положений.
Данную ситуацию, по мнению автора, может исправить заключение специального соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о сотрудничестве в области охраны окружающей среды. Такое соглашение должно базироваться на положениях СПС и развивать их. В этом специальном соглашении должны быть отражены цели и принципы экологического сотрудничества, детализированы перечисленные в Соглашении о партнёрстве и сотрудничестве направления сотрудничества в области охраны окружающей среды, на его основе могла бы быть учреждена организационная структура для координации совместных мероприятий в данной сфере.
Необходимость заключения специального экологического соглашения между Россией и ЕС продиктовано неразрешённостью неблагоприятной экологической ситуации в европейском регионе, хотя стороны не предусматривают в своих стратегических документах в отношении друг друга заключения подобного соглашения в ближайшей перспективе.
В заключении содержатся выводы научного исследования международно-правового аспекта охраны окружающей среды в деятельности Европейского сообщества. Обобщаются также высказанные в основной части работы практические предложения по совершенствованию правовой базы взаимоотношений России и ЕС в области охраны окружающей среды, а также использованию опыта ЕС для совершенствования правового регулирования защиты окружающей среды в нашей стране.
Приложение включает в себя библиографию и перечень основных актов ЕС в области охраны окружающей среды.