Жбанков Владимир Александрович
Эволюция компетенции Европейского Союза и ее отражение в европейском праве
12.00.10 – Международное право. Европейское право.
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2009
Работа выполнена на кафедре права Европейского Союза Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина.
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор
Кашкин Сергей Юрьевич
Официальные оппоненты заслуженный деятель науки
Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор,
Энтин Лев Матвеевич
кандидат юридических наук, доцент
Лебединец Инна Николаевна
Ведущая организация Институт законодательства и
сравнительного правоведения при Правительстве РФ
Защита состоится 18 ноября 2009 г. в 12:00 на заседании диссертационного совета Д 213.123.02 при Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина, 123995, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина.
Автореферат разослан 14 октября 2009 г.
Ученый секретарь диссертационного совета,
заслуженный деятель науки Российской Федерации
доктор юридических наук, профессор Н. А. Михалева
- ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Компетенция Европейского Союза – одна из фундаментальных категорий теории права ЕС. Теоретическое осмысление процессов ее развития в настоящее время является одной из наиболее сложных и актуальных проблем.
В отечественной и зарубежной науке отсутствует однозначное понимание основных закономерностей развития компетенции Европейского Союза, необходимое для прогнозирования его развития. Имеющиеся в законодательстве и научной литературе определения компетенции ЕС отражают, как представляется, лишь отдельные, аспекты этого дискуссионного вопроса, что свидетельствует о недостаточной теоретической разработанности исследуемой темы. Отсутствуют работы, рассматривающие эволюцию компетенции Европейского Союза как диалектический комплексный процесс, протекающий в соответствии со специфическими закономерностями, присущими только Европейскому Союзу. Поэтому требуется определить содержание эволюции компетенции Европейского Союза, раскрыть ее диалектический характер, выявить сущность и перспективы дальнейшего развития данного явления.
Отсутствие ясного понимания процессов, происходящих в ходе развития Европейского Союза, порождает ряд проблем как теоретического, так и практического характера. Они затрагивают не только доктринальное понимание процессов, происходящих в ЕС, но и отношения Российской Федерации и Европейского Союза, находящиеся сейчас в процессе реформирования.
Поэтому особенно актуальным является анализ не только первичного и вторичного законодательства Европейского Союза, но также обширной судебной практики, связанной с развитием и оформлением компетенции ЕС. Важность исследования правовых позиций суда Европейских Сообществ по данному вопросу обусловливается и тем, что с их помощью происходит процесс «кристаллизации» новых принципов Европейского Союза, намечаются важнейшие векторы ее развития. В условиях затянувшейся институциональной реформы Европейского Союза именно системное рассмотрение наиболее «острых» проблем эволюции компетенции представляется особенно необходимым.
В работе рассматривается развитие компетенции Европейского Союза — от ее зарождения в Европейском объединении угля и стали — до современного этапа этого развития, а также даны некоторые прогнозы эволюции компетенции ЕС, вытекающие из ее динамики и сущностных характеристик.
Так, основные черты компетенции Европейского Союза зародились уже в Договоре об учреждении Европейского объединения угля и стали, и в полной мере проявились после создания Европейского экономического сообщества. Важную роль в этом сыграл Суд Европейских Сообществ, самостоятельно сформировавший в своих решениях принципы верховенства и прямого действия права ЕС. Эти принципы, закрепленные в прецедентном праве, уравновешивались принципами субсидиарности и пропорциональности, закрепленными в первичном праве Сообществ.
Процесс европейской интеграции шел по двум основным векторам: экономическому и политическому. И если экономическая составляющая могла вполне успешно развиваться в рамках Европейского экономического сообщества, то политическая искала для себя подходящую форму. Это привело к необходимости создания принципиально новой организации, сочетающей в себе обе эти составляющие – Европейского Союза. Компетенция Европейского Экономического сообщества была расширена до такой степени, что оно уже не отвечало своему названию и было переименовано в Европейское Сообщество, ставшее первой опорой Союза. Две другие опоры – Общая внешняя политика и политика безопасности и Сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере были наделены компетенцией в той степени, в которой государства-члены согласились поступиться своим суверенитетом в этих наиболее чувствительных для них сферах.
Дальнейшее развитие компетенции Союза пошло по пути преодоления диалектической противоречивости характера компетенции. С одной стороны — внутренняя компетенция Европейского Союза, максимально развившаяся в экономической сфере, центральной частью которой стал новый, особый тип компетенции, а с другой стороны — внешнеполитическая компетенция, особенно компетенция связанная с обеспечением общей внешней политики, центральной частью которой стала компетенция, формирующаяся по типу компетенции международной организации.
Для частичного преодоления этих противоречий была задумана институциональная реформа Европейского Союза: Конституция для Европы, а после неудачи с ее ратификацией – Лиссабонский договор.
Вопросы, касающиеся компетенции Европейского Союза в прошлом неоднократно становились объектом исследований российских и зарубежных ученых. Однако комплексные исследования, рассматривающие эволюцию компетенции Европейского Союза от самого ее зарождения до современного этап развития, в рамках отечественной науки европейского права не проводилось.
Отсюда возникла необходимость всестороннего рассмотрения вопросов, связанных с сущностью и эволюцией компетенции Европейского Союза, исследования особенностей и тенденций ее развития.
На решение этих задач направлено настоящее диссертационное исследование.
Предмет и объект исследования
Предметом настоящего исследования являются вопросы теоретического и прикладного характера, относящиеся к определению понятия компетенции Европейского Союза, ее правовой природы и структуры, особенностей эволюции, а также перспектив ее дальнейшего развития.
Объектом настоящего исследования выступают общественные отношения, возникающие в связи формированием и реализацией компетенции Европейского Союза, первичное, вторичное и прецедентное право Европейского Союза, отечественная и зарубежная правовая доктрина, посвященная вопросам компетенции Европейского Союза и ее эволюции.
Теоретическая, нормативная и методологическая основа исследования.
При изучении предмета настоящей диссертации автор опирался на труды специалистов в области права Европейского Союза, международного права, конституционного права и философии права создавших фундамент теоретических разработок в области европейского права: С.С.Алексеева, Н.М.Артемова, В.В.Безбаха, К.А.Бекяшева, Н.С.Бондаря, И.А.Исаева, О.Е.Кутафина, А.Я.Капустина, П.А.Калиниченко, С.Ю.Кашкина, А.И.Ковлера, Е.И.Козловой, В.В.Лазарева, В.И.Лафитского, В.М.Лебедева, Е.А.Лукашевой, В.О.Лучина, В.В.Маклакова, Н.И.Матузова, Н.А.Михалевой, Е.Г.Моисеева, М.А.Митюкова, B.C.Нерсесянца, Л.Л.Попова, Б.А.Страшуна, A.M.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, А.О.Четверикова, Л.М.Энтина, М.Л. Энтина и др.
Кроме того, важную роль в раскрытии предмета исследования составили труды зарубежных правоведов: Д.В. Боуэтта, Р. Брея, Г. Де Бурка, С. Везерила, Д. Вейлера, Б.Ф. Велбрука, М. Вуйлстеке, Л. Гудрича, М. Итона, П. Крейга, К. Ленертса, П. Ван Нуффеля, С. Пирса, Ф. Сейерстеда, Л. Сили, П. Стоуна, Д. Страссера, Д. Тромма, Т. Хартли, А. Хиршмана, Ц. Черча, Д. Шоу, С. Шмитда и др.
Нормативную основу исследования составили, в первую очередь, положения как действующих учредительных документов Европейского Союза (Договор о Европейском Союзе 1992 г., Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г., Договор о Евратоме 1957 г.), так еще и не вступивших в силу – Лиссабонского договора 2007 г. и редакций соответствующих договоров на его основе – Договора о Европейском Союзе и Договора о функционировании Европейского Союза, Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г., регламентов, директив и других нормативных актов, изданных институтами Европейского Союза, судебной практики ЕС, а также международных договоров заключенных Европейским Союзом. Огромное значение для исследования рассматриваемой темы имела судебная практика ЕС (решения Суда Европейских сообществ и Трибунала первой инстанции).
Важное место в толковании норм права Европейского Союза, а также определении тенденций и перспектив его правового регулирования заняло изучение широкого комплекса рекомендательных актов «мягкого права»: “планов действий”, “сообщений”, резолюций, заключений и докладов Европейского парламента; документов Совета Европейского Союза, документов комитета по конституционным делам Европейского парламента; заключений генеральных адвокатов и Суда Европейских сообществ.
В качестве методологической основы исследования использовались как общенаучные методы познания объективной действительности, так и специальные способы и приемы, характерные для юридических наук: диалектический, исторический методы, метод логической дедукции и индукции, системный подход, сравнительный (сравнительно-правовой), формально-юридический метод и др.
Диалектический метод использовался автором в трех аспектах:
— установление диалектического характера развития компетенции Европейского Союза в целом;
— проявление диалектических взаимосвязей между основными принципами права Европейского Союза;
— исследование диалектического характера как трехопорной «архитектуры» Союза, соответствующей Маастрихтскому договору, так и новой, вытекающей из Лиссабонского договора.
Научная новизна исследования. Новизна диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, его предметом, целью и задачами. Данное исследование является первым комплексным исследованием эволюции компетенции Европейского Союза в отечественной науке. Настоящая диссертация выступает первой всестороннего анализа и выведения особенностей эволюции компетенции Европейского Союза. Также впервые в России в работе комплексно рассмотрены этапы развития компетенции Европейского Союза в свете диалектики его развития. Намечены пути дальнейшего расширения компетенции ЕС, а также основные проблемы, связанные с изменением характера компетенции Европейского Союза в свете новелл Лиссабонского договора.
Автором введен в научный оборот новый нормативный и теоретический материал, представляющий интерес, как для науки европейского права, так и для других юридических наук, прежде всего международного и конституционного права.
Практическая применимость исследования. Сформулированные в работе методические и методологические положения доведены до уровня практических рекомендаций и могут быть в дальнейшем использованы при разработке конкретных мер, направленных на развитие отношений России и Европейского Союза, повышение качества изучения компетенции ЕС при преподавании учебных дисциплин по специальности «Право Европейского Союза» («Европейской право»).
Кроме того, методологические предложения, сформулированные в диссертационном исследовании могут быть использованы для систематизации учебного курса «Право Европейского Союза». Выводы исследования также могут быть полезны для дальнейшего изучения правовой природы Европейского Союза, определения компетенции институтов и органов интеграционных группировок создаваемых на базе России.
На основе проведенного исследования, автор выносит на защиту следующие положения:
- Компетенцию Европейского Союза в теоретическом аспекте можно определить как совокупность предметов ведения, властных и иных полномочий по регулированию сфер общественной жизни, определенных и делегированных Союзу государствами-членами в учредительных документах, носящих по своей природе международно-правовой характер.
- Единственным непосредственным источником компетенции Европейского Союза является его первичное право – комплекс международных договоров, учреждающих это объединение. В тоже время развитие компетенции Европейского Союза может осуществляться и без внесения поправок в учредительные договоры. Ключевую роль в этом процессе играет Суд Европейских Сообществ, осуществляющий нормативное толкование первичного и вторичного права ЕС.
Суд своими решениями ввел принципы верховенства и прямого действия права Европейских Сообществ, оказал решающее влияние на формирование доктрины подразумеваемых полномочий и доктрины внешнеполитического сопровождения. Следовательно, прецедентное право наряду с изменениями учредительных договоров обеспечивает постепенное расширение и усложнение компетенции Европейского Союза, направленное на ее совершенствование и приспособление к постоянно меняющимся условиям.
- На основе проведенного исследования автор предлагает несколько оснований для классификации видов компетенции Европейского Союза:
А) По соотношению компетенции Европейского Союза с компетенцией государств-членов:
— исключительная компетенция (полномочия могут осуществляться исключительно органами Союза);
— совместная компетенция (полномочия могут осуществляться и Европейским Союзом и государствами-членами, но в случае принятия Союзом нормативно-правового акта, государства-члены не могут издавать противоречащий ему акт);
— компетенция осуществлять поддерживающую координирующую и дополняющую деятельность (Европейский Союз оказывает содействие государствам-членам в проведении политики на национальном уровне, но не может осуществлять гармонизации законодательства);
— остаточная компетенция предоставляется государствам-членам (формируется по остаточному принципу, и детально не конкретизируется в учредительных договорах);
Б) По направленности регулирования: внутренняя и внешняя компетенция Европейского Союза.
В) По особенностям реализации компетенции:
— компетенция, которая реализуется по типу международной организации (согласование воль государств-членов, необходимость единогласия для принятия решений, их равноправие и отсутствие «жестких» юридических механизмов принуждения);
— компетенция федеративного типа (наличие властных полномочий, возможность издавать нормативно-правовые акты, принятие решений большинством голосов, использование императивного и диспозитивного методов регулирования общественных отношений);
— компетенция переходного типа, сочетающая в себе черты первых двух типов компетенции.
- В качестве основного примера федеративного типа компетенции Европейского Союза следует признать его компетенцию в рамках Европейского Сообщества, и, особенно в рамках регулирования единого экономического пространства (внутреннего рынка ЕС). В этой сфере он наделен значительным объемом полномочий как по изданию нормативно-правовых актов, так и по контролю их выполнения.
Наиболее характерным примером компетенции Европейского Союза, которая реализуется по типу международной организации, является Общая внешняя политика и политика безопасности. Ее важнейшая особенность состоит в том, что при наличии достаточно широкой компетенции способы ее реализации осложнены международно-правовым механизмом согласования воль государств-членов при принятии решений.
Важнейшим типом компетенции переходного типа является компетенция Европейского Союза в области Сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правой сфере (третья опора Европейского Союза).
Отсутствие в этой сфере «жестких» способов регулирования (регламентов) присущих Европейскому Сообществу, с одной стороны, в определенной степени компенсируется очевидной необходимостью объединения усилий по борьбе с международной преступностью и возможностью получения быстрых результатов от такого объединения. Поэтому в этой сфере могут эффективно функционировать «мягкие» способы регулирования. С другой стороны, деятельность в рамках третьей опоры переросла рамки исключительно межправительственного сотрудничества, и включила в себя значительную часть новых элементов.
Это все более сближает правовую природу третьей опоры с первой и делает ее как бы «промежуточной» между первой и второй опорами. Этот тип компетенции призван облегчить переход к «безопорному» Союзу в соответствии с Лиссабонским договором.
Подтверждение подобной позиции мы можем найти в прецедентном праве ЕС. Так, в решении 2005 г. по делу С-176/03 Комиссия против Совета ЕС, известному как дело о санкциях за загрязнение окружающей среды[1], он признал, что меры уголовно-правового характера относятся не к третьей опоре, а к компетенции Сообщества, поскольку они необходимы для обеспечения экологических стандартов ЕС. Фактически Суд перенес часть вопросов, относящихся к третьей опоре, в компетенцию первой, на порядок усиливая степень влияния ЕС на регулирование общественных отношений с этой важной сфере
Подобный метод, позволяет, существенно не затрагивая суверенитет государств-членов и не прибегая к строгой унификации, обеспечивать правовое регулирование уголовного права и процесса с помощью метода гармонизации и путем эффективного применения прецедентного права.
Существование разных типов компетенции является отражением неодинаковой степени готовности государств-членов к ограничению своих суверенных прав и полномочий в пользу Европейского Союза.
- Функциональные принципы права Европейского Союза отражают динамический характер эволюции ЕС, во всей диалектической противоречивости его развития через единство и борьбу противоположностей. Если рассматривать попарно принципы субсидиарности и пропорциональности, а также прямого действия и верховенства права Европейского Союза, как составные части единой системы, можно сделать вывод о том, что эволюция компетенции Европейского Союза проходила оригинальным путем, на практике доказавшим свою эффективность. С одной стороны Союз с помощью принципов субсидиарности и пропорциональности ограничивает свою компетенцию в сферах общественной жизни, которые представляют для него наименьший интерес. С другой стороны, в сферах имеющих для него принципиальное значение, он располагает средствами, необходимыми для обеспечения достижения своих целей. При этом контролирует соблюдение обоих блоков принципов Суд Европейских Сообществ. Следовательно, ограничения компетенции Союза носят гибкий внутрисистемный характер.
- Компетенция Европейского Союза сохранит свой гетерогенный характер и после вступления в силу Лиссабонского договора. Несмотря на ликвидацию трехопорной структуры Европейского Союза и расширение его компетенции метод скоординированной субординации по-прежнему остается основным средством правового регулирования общественных отношений, наиболее точно отражающим его специфику.
- В ходе исследования выделены следующие этапы эволюции компетенции Европейского Союза:
I этап (1952 – 1957 гг.) – формирование принципиально нового интеграционного образования – Европейского объединения угля и стали, наделенного государствами-членами секторной компетенцией международно-правового типа, с элементами наднациональности. Создание предпосылок для появления интеграционных объединений нового типа.
II этап (1957-1986 годы) – создание и развитие Европейского экономического сообщества, появление принципов верховенства и прямого действия коммунитарного права, развитие у него компетенции федеративного типа и механизма ее реализации. Появление новых направлений интеграционного процесса, ставших потом опорами Европейского Союза.
III этап (1970-1986 годы) – становление новых сфер компетенции, не предусмотренных учредительными договорами, на основании прецедентного права суда Европейских Сообществ и применения статей, закрепляющих подразумеваемые полномочия ЕС.
IV этап (1986-1992 годы) – подготовка к созданию Европейского Союза, интенсификация интеграционных процессов не только в экономической, но и в других сферах, ставших впоследствии опорами Европейского Союза.
V этап (19922-1997 годы) – создание и развитие Европейского Союза, наделенного неоднородной компетенцией. Развитие трех типов компетенции и механизмов их реализации. Кристаллизация особенностей компетенции каждого типа.
VI (1997-2007 годы) – создание условий и подготовка к переходу на качественно новый уровень развития компетенции Европейского Союза. Значительное предметное расширение его компетенции. Изменение механизма реализации компетенции ЕС в направлении его упрощения и повышения эффективности.
VII этап (с 2007 г. по настоящее время) – осуществление структурной реформы Европейского Союза, позволяющей провести более четкую дифференциацию компетенции ЕС и государств-членов. В результате реформы компетенция Европейского Союза должна выйти на новый уровень своего развития, сохранив гетерогенность своей структуры и разнообразие механизмов реализации.
- Анализ более чем полувековой истории эволюции компетенции Европейского Союза, позволяет сформулировать некоторые тенденции ее развития:
а) постепенная дифференциация компетенции Европейского Союза за счет установления более четких критериев ее разграничения с компетенцией государств-членов;
б) демократизация и упрощение механизма реализации компетенции Европейского Союза. Сокращается количество вопросов, по которым при голосовании в Совете государства-члены имеют право вето, увеличивается роль Парламента в законодательном процессе и его контрольные полномочия, повышение роли национальных парламентов в принятии решений на уровне Союза;
в) расширение предметной компетенции Европейского Союза, которое проявляется в постепенном увеличении количества вопросов в разных сферах общественной жизни прямо отнесенных к его ведению учредительными договорами;
Все вышеуказанные тенденции нашли новое подтверждение в Лиссабонском договоре 2007 г.
Структура диссертации обусловлена поставленными целью и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения.
- СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цель и предмет исследования, его теоретическая и нормативно-правовая основа, формулируется научная новизна и практическая значимость работы, фиксируются положения, выносимые на защиту.
Первая глава «Понятие компетенции: основные теоретические подходы» посвящена исследованию государственно-правовых, международно-правовых подходов и доктрины европейского права к изучению понятия «компетенция», способам формулирования дефиниции понятия «компетенция», выявлению его основных свойств, особенностей и проблем.
Первый параграф посвящен теоретически-правовым и конституционно-правовым подходам к определению компетенции.
Вопросы компетенции исследовались в юридической литературе, но, как правило, это делалось в процессе исследования рассмотрения конкретных государственных органов. Соответственно существуют различные подходы и мнения по вопросу определения компетенции, разногласия между которыми вызваны, прежде всего, тем, что решить эту проблему представители различных отраслей права пытаются применительно к своей отрасли. Между тем, как справедливо замечает профессор Ю.А. Тихомиров «правильному пониманию компетенции способствует ее общеправовая трактовка»[2].
Государство, государственные органы, должностные лица, а также международные организации и Европейский Союз, как особая организация, действуют и проявляют себя в определенных сферах общественных отношений. Большинство противоречий, возникающих в результате реализации компетенции, происходит в результате нечеткого обозначения правовых рамок полномочий органов государства, нарушения государственными органами пределов своей компетенции.
Создание организации публичной власти, так или иначе, связано с достижением определенных целей, и обусловленной этим необходимостью урегулирования соответствующих общественных отношений. Сам факт создания организации публичной власти предполагает и предопределяет сферы жизни, которые будет регулировать эта организация. Следовательно, говоря о компетенции, мы, в первую очередь, предусматриваем границы, в рамках которых субъекты властвования могут и должны действовать, и какие вопросы им предстоит решать.
Говоря о сферах общественной жизни, мы определяем границы, пределы деятельности органа или должностного лица. В рамках этих границ существуют конкретные объекты, на которые направлена их деятельность. Они также охватываются термином «предметы ведения». «Сфера общественных отношений» понятие достаточно широкое и абстрактное, поэтому всегда необходима известная конкретизация объектов воздействия. Очерчивая определенные границы деятельности, государство, прежде всего, устанавливает предметные, пространственные и временные рамки.
В качестве важнейшего элемента компетенции следует выделить властные полномочия, на что, несмотря на особенности и различия во взглядах, обращают внимание многие авторы[3].
Кроме того, в качестве структурно необходимого элемента в понятие компетенции необходимо включать обязанность, так как, как совершенно справедливо отметил академик О.Е. Кутафин, «праву корреспондирует совершенно четкая обязанность»[4].
Кроме того, качестве составных элементов компетенции в работе рассматриваются цели, задачи и функции субъекта властвования, как необходимый элемент осуществления ими своих полномочий.
Второй параграф посвящен анализу компетенции международной организации.
Общая теория компетенции субъектов международного права определяет компетенцию как совокупность прав или полномочий, которое международное право предоставляет таким субъектам для осуществления ими своих прав в отношении определенных объектов и для достижения своих целей. Компетенция международных субъектов осуществляется во времени, пространстве и в отношении тех лиц, которые поставлены с каждым субъектом в определенную связь[5].
Автор анализирует различные походы к определению компетенции как отечественных, так и зарубежных ученых.
В работе рассматриваются вопросы предметной и регулирующей компетенции, специальной и дополнительной, внешней и внутренней, прямой и подразумеваемой, кроме того, особое внимание уделяется концепциям имманентной и подразумеваемой компетенции.
Следует отметить, что международно-правовой подход к изучению компетенции значительно отличается от государственно-правового. Если в первом, прежде всего, рассматриваются вопросы наделения компетенцией, то во втором с особым вниманием изучаются ее свойства и пределы.
Учение о компетенции в международном праве разработано не менее детально, чем в государственном. Однако, в случае анализа компетенции Европейского Союза, методы изучения регулирования общественных отношений упомянутых дисциплин представляются нам недостаточными, ввиду комплексного и гетерогенного характера Европейского Союза.
Третий параграф посвящен анализу теоретического аспекта компетенции Европейского Союза. Автор исследует различные подходы к вопросу о компетенции Европейского Союза, ее структуре и механизмах реализации.
Главной особенностью работ зарубежных, прежде всего европейских и американских правоведов является ориентированность на решение практических задач. Наибольшее внимание уделяется исследованию особенностей компетенции в отдельных сферах общественной жизни и специфических черт компетенции Европейского Союза, определяющих особенности его функционирования и взаимодействия с другими субъектами права.
Особое внимание автор уделяет анализу исследований европейских ученых, посвященных деятельности институтов Европейского Союза, механизму реализации компетенции и способам как расширения, так и ограничения круга полномочий органов ЕС.
Функциональные принципы права Европейского Союза, как фундаментальные категории, определяющие характерные черты «архитектуры» Союза, вектор его развития также стали объектом рассмотрения таких зарубежных ученых как Т.Хартли, Д.Вейлер, М. Итон и др. К этим принципам относятся не только принципы верховенства и прямого действия, которым автор уделяет особе внимание, но и принципы институционального и бюджетного единства, оказавшие значительное влияние на формирование механизма реализации компетенции ЕС.
Особенность прецедентного права Союза обладает значительным количеством отличительных черт, выделяющим его как особый феномен в правовом пространстве Европы. Судебное правотворчество превратилось в одну из отличительных черт правового порядка, возникшего на основе учредительных договоров. Суд в свой деятельности опирается прежде всего не на формальное понимание текстов учредительных договоров, он руководствуется «духом» европейской интеграции и необходимостью повышения эффективности механизма реализации компетенции ЕС. Это позволяет ему служить не только арбитром в спорах между субъектами права Европейского Союза, но и бытьодним из основных двигателей интеграционного процесса.
Европейский Союз, не располагает ни повсеместной административной инфраструктурой, подобной государственной, ни аппаратом принуждения или непосредственного физического воздействия. Его единственный инструмент – его собственное право. Суд в своей деятельности руководствуется тем, что, что миссия Сообщества будет поставлена под угрозу и, без всякого сомнения, потерпит провал, если этот единственный инструмент реализации целей ЕС потеряет способность обеспечения обязательного единообразия во всех государствах-членах.
Во второй главе «Эволюция компетенции Европейского Союза: от Парижского до Маастрихтского договора» исследуется развитие компетенции новых интеграционных образований: Европейского объединения угля и стали и Европейского Экономического сообщества.
В первом параграфе анализируются особенности компетенции Европейского объединения угля и стали, созданного в 1952 году Римским договором.
Важность первых шагов к объединению Европы невозможно переоценить[6]. Именно тогда была заложена основа для эволюции Европейского Союза и его компетенции, приведшая к его нынешнему состоянию.
Главным в Договоре о ЕОУС было формирование общего рынка угля и стали. Значение этого шага не уменьшается от того, что были задействованы только определенные отрасли промышленности, и относительно небольшой регион. Ключевым моментом здесь является создание наднациональной системы, способной контролировать определенный сектор экономики в интересах всех государств-членов. Самым главным здесь является то, что наднациональный аспект европейской интеграции проявился уже при ЕОУС в зачаточном виде, а затем последовательно, хотя и неравномерно развивался.
Основным направлением европейской интеграции с самого начала было экономическое. Остальные можно назвать «сопутствующими», дополняющими основополагающее стремление государств-членов, а точнее политиков этих государств-членов, обеспечить экономическую независимость.
Фактическое создание зоны свободной торговли в рамках ЕОУС было бы невозможно, если бы Объединение не было обеспечено соответствующей компетенцией. Удивительно, что в тех обстоятельствах, для ставших эпохальными перемен, достаточной оказалась сравнительно узкая компетенция. Регулятивные меры носили в первую очередь косвенный характер, «создатели ЕОУС как бы заранее отвечали на возможные упреки со стороны ревнителей государственного суверенитета в его традиционном восприятии»[7].
Однако на фоне будущих достижений Европейского Союза, деятельность Европейского объединения угля и стали выглядит сравнительно скромно. Главная его заслуга заключается в том, что ЕОУС стал полем экспериментов по отработке интеграционного метода и то, что оно смогло не только сохранить свою жизнеспособность, но и наращивать эффективность.
Был выработан особый метод слияния неотъемлемых интересов государств Европы и их народов, что, на наш взгляд является главным достижением в деятельности Европейского объединения угля и стали.
Во втором параграфе рассматриваются вопросы развития компетенции новых интеграционных образований – Европейского экономического сообщества и Европейского объединения по атомной энергии, созданных в 1957 году Римскими договорами.
Зародившись как ЕОУС, расширившись в 1957 году до трех сообществ, объединение начало стремительно концептуализироваться, и общий каркас компетенции, институционального механизма и «стиля деятельности» сложился уже к 1970-м годам.
Экономический “стержень”, несмотря на все попытки универсализации интеграционных процессов в полной мере сохранял свою ключевую роль в процессе европейской интеграции, вплоть до 2000-х годов.
Договор о ЕЭС перенес принципы, установленные в ЕОУС, на всю сферу экономических отношений[8] (при этом ЕОУС продолжала действовать, но в своей, достаточно узкой сфере). Соответственно общий рынок теперь охватывал все отрасли хозяйства (кроме угля и стали, а также энергетики, где эти вопросы регулировались отдельно). Кроме этого, новое Сообщество стало заниматься разработкой и осуществлением политик в определенных сферах не только экономической, но и социальной жизни в целом: торговой, аграрной, транспортной, в сфере трудового права, защиты окружающей среды и т.д[9].
Соответственно расширилась и компетенция наднациональной организации, причем изменения носили не только количественный (расширение сфер регулирования) но и качественный характер – «зародыши» будущих оформились, и постепенно приобретали все более четкие правовые очертания. Особенно это коснулось сформулированных Судом Европейских сообществ принципов субсидиарности и пропорциональности.
В третьем параграфе «Развитие компетенции Европейского Союза до Единого Европейского акта 1986 г. и предпосылки дальнейшей эволюции ЕС» автор отмечает, что договор о ЕЭС перенес принципы, установленные в ЕОУС, на всю сферы экономических отношений. Соответственно общий рынок теперь охватывал все отрасли хозяйства (кроме угля и стали, а также энергетики – эти вопросы регулировались отдельно). Кроме того, Сообщество стало заниматься разработкой и осуществлением политик не только в экономической, но и в социальной жизни в целом: торговой, аграрной, транспортной, в сфере трудового права, защиты окружающей среды и т.д.
Автором анализируется массив актов, с помощью которых осуществлялась «экспансия» ЕС в традиционно регулируемые государством сферы общественных отношений: Договор о слиянии 1965 г., Акт о прямых выборах в Ассамблею 1976 г., Первый (1970 г. ) и Второй (1974 г.) бюджетные договоры и Единый европейский акт 1986 г.
Автор формулирует одно из основных диалектических противоречий компетенции ЕС – ее распространение на регулирование как экономических, так и политических сфер общественной жизни, и, соответственно, формировании двух различных механизмов правового регулирования.
Третья глава «Эволюция компетенции Европейского Союза после Маастрихстского договора» посвящена современному этапу эволюции компетенции Европейского Союза и перспективам ее развития.
В первом параграфе анализируются особенности компетенции Европейского Союза, учрежденного Маастрихстким договором 1992 г. Этот Договор привел к усилению ограничений суверенитета государств-членов, что с одной стороны вызвало существенные трудности в процессе его принятия, но с другой вывело Европейский Союз и его компетенцию на принципиально новый уровень.
Маастрихстский договор создал важные институционные, правовые и организационные предпосылки для укрепления единства в рамках интеграционных процессов и «углублению профедералистких тенденций в развитии Сообществ и Европейского Союза»[10].
Принципиальное значение имело учреждение института гражданства Европейского Союза, изменение соотношения полномочий институтов ЕС и общее расширение компетенции Союза. Европейское Экономическое сообщество, став организацией практически универсальной компетенции, было переименовано в Европейское сообщество.
В заключении параграфа автор приходит к выводу о необходимости выделения двух типов компетенции Европейского Союза: компетенции по отношению к государствам-членам и компетенции по отношению к индивидам. Причем эти виды компетенции являются ярким примеров диалектического единства и борьбы противоположностей, оказывая значительное влияние на развитие Европейского Союза в целом.
В том же параграфе рассматривается Общая внешняя политика и политика безопасности, как новая сфера компетенции Европейского Союза.
Проанализировав особенности компетенции ЕС в этой сферы, а также основные нормативные акты, принимаемые по второй опоре, автор приходит к выводу, что они носят по своей сути межправительственный характер. Все остальные институты, кроме Палаты аудиторов, выполняют здесь не более чем консультативную роль. Механизм ответственности за соблюдение или неправильное соблюдение этих актов располагается в политической, но не в юридической сфере. Принципы верховенства и прямого действия права Союза не распространяются на вторую опору. Кроме того, на нее не распространяется юрисдикция Суда Европейских Сообществ. Это означает, что по своей конструкции, компетенции Европейского Союза по второй опоре, сложившаяся и развивавшаяся со вступления в силу Маастрихтского договора и по сей день носит скорее международный характер.
Рассматривая третью опору – Сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере автор анализирует основные нормативные акты, принимаемые по этой опоре, а также органы Европейского Союза, осуществляющие наиболее активные действия в этой сфере.
Особенность эволюции компетенции в рамках третьей опоры, выразилась в том, что она шла по пути близкому, однако отличному от пути первой опоры. СПСО формировалось как бы «кустовым» способом. Из единого корня, состоящего из Маастрихствого договора и решений Совета, вышло множество, переплетающихся между собой «ответвлений» — органов и механизмов интеграции: Европол, Евроюст, взаимное признание судебных решений и европейский ордер на арест. Как логическое следствие такого развития происходила гармонизация национального уголовного и угловно-процессуального законодательства, совершенствование сферы защиты прав человека и т.д.
Путь эволюции компетенции Европейского Союза в рамках третьей опоры, отличается рядом специфических черт:
— Интеграционный метод Монне-Шумана проявляется в нем иначе, чем в первой опоре. «Ориентированность на решение практических задач» приводит к образованию множества взаимосвязанных, но в значительной степени не смешивающихся параллельных процессов.
— Характер компетенции Европейского Союза в области СПСО отличается от двух других опор. С одной стороны отсутствие «жестких» способов регулирования (регламентов, прямого действия рамочных решений) в определенной степени компенсируется очевидной необходимостью объединения усилий по борьбе с транснациональной преступностью и возможностью получения быстрых результатов от такого объединения. С другой стороны деятельность в рамках третьей опоры переросла рамки исключительно межправительственной кооперации, и включила в себя значительную часть элементов наднациональности.
Это все более сближает правовую природу третьей опоры с первой и делает ее как бы «промежуточной» между первой и второй опорами. Это также облегчает строительство «безопорного» Союза в соответствии с Лиссабонским договором.
В четвертом параграфе диссертант рассматривает перспективы эволюции Европейского Союза в связи с возможным вступлением в силу Лиссабонского договора.
Диссертантом исследуется путь эволюции компетенции в связи с Договором, устанавливающим Конституцию для Европы, как документом наиболее ясно и открыто выражающим стремления его развития согласованные подавляющим большинством государств-членов Союза.
Кроме того, в качестве наиболее вероятного пути дальнейшего развития Европейского Союза, диссертантом рассматривается Лиссабонский договор.
Лиссабонский договор вносит изменения во все сферы деятельности ЕС: от его институциональной структуры до правового положения человека и гражданина. Изменение компетенции ЕС идет несколькими путями. Во-первых, расширение и углубление его задач и полномочий в уже подвластных ему сферах общественной жизни. Во-вторых, через передачу в компетенцию Союза новых сфер общественной жизни.
Среди новых, Лиссабонский договор, вслед за Конституцией, признал полномочия ЕС осуществлять политику и мероприятия в таких областях как: службы общеэкономического значения, космос, спорт, туризм, энергия (кроме атомной, по-прежнему находящейся в сфере компетенции Евратома), гражданская оборона, координация административного сотрудничества государств-членов в области претворения в жизнь права Европейского Союза, координация мер по оказанию помощи государствам-членам, пострадавшим от террористических актов или катастроф[11].
Так как в Союзе устраняется «храмовая» структура, Лиссабонский договор вводит новый, географический, критерий классификации предметов и сфер деятельности Европейского Союза: компетенция подразделяется на внутреннюю и внешнеполитическую, отдельно выделяется ассоциация с заморскими странами и территориями.
Кроме того, Союз, по образцу федераций, включил в свои учредительные акты категории компетенции: исключительную, совместную и компетенцию государств-членов, формирующуюся по остаточному принципу. Эта схема дополняется сферами поддерживающей, координирующей и дополняющей деятельности, в которых Союз стремится координировать деятельность государств-членов в области культуры, образования, спорта и т.д., но не подменять их.
Общим итогом эволюции компетенции Европейского Союза, включая Лиссабонский договор, стало сохранение ее двойственности. С одной стороны — это внутренняя компетенция, максимально развившаяся в экономической сфере, центральной частью которой является наднациональная компетенция, приобретающая все более государственно-подобный характер. С другой стороны – это внешнеполитическая компетенция, особенно компетенция связанная с обеспечением общей внешней политики, центральной частью которой является компетенция, формирующаяся по типу компетенции международной организации.
Опыт эволюции компетенции может быть использован Российской Федерацией для улучшения функционирования системы государственной власти, снижения коррупциогенности реализации государственно-властных полномочий и повышения эффективности правового регулирования. Система государственной власти включает в себя подсистемы двух уровней – федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Единство системы государственной власти отражает федеративную структуру государства.
В связи с этим недопустимо толковать данный принцип как прямое подчинение органов власти субъектов федерации соответствующим федеральным органам государственной власти. Каждый из органов власти действует в пределах своей компетенции, определенной, как правило, конституцией. Существование разделения власти «по вертикали», с одной стороны, обеспечивает децентрализацию федеративного государства, с другой стороны, такое разделение не носит разъединяющий характер, а направлено на достижение баланса между самостоятельностью субъектов федерации и федерацией в целом. Таким образом, разделение государственной власти на уровне федерации и ее субъектов понимается как существование относительно самостоятельных элементов (звеньев), которые, тем не менее, остаются взаимосвязанными в пределах единой системы государственной власти[12].
Однако разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами зачастую сталкивается с множеством проблем, которые связаны как с необоснованной централизацией властного регулирования, так и возникновением коллизий между нормативно-правовыми актами различных уровней власти.
Автор освещает некоторые пути решения подобных проблем с помощью использования опыта эволюции компетенции Европейского Союза, в том числе использование метода Монне-Шумана в распределении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Кроме того, диссертант, опираясь на Европейскую Хартию местного самоуправления, предлагает полнее использовать принципы субсидиарности и пропорциональности в наделении компетенцией органов местного самоуправления.
В заключении содержатся основные выводы выполненного автором исследования эволюции компетенции Европейского Союза. Обобщаются и формулируются характерные основные особенности компетенции ЕС. Выводы и положения исследования были опубликованы автором в семи научных публикациях.
Апробация исследования.
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.
- Жбанков В.А. , Кашкин С.Ю., Четвериков А.О., Калиничекнко П.А. Взаимодействие ЕС и его государств-членов в области внешних действий и ОВПБ и ее влияние на отношения ЕС и Российской Федерации. // Право и государство: теория и практика, 2008 №4 (40). 0,9 п.л.
- Жбанков В.А. Концепция открытого общества как составная часть европейской идеи. // Актуальные проблемы российского права №1 (4) МГЮА, 2007. о, 45 п.л.
Работы, опубликованные в иных изданиях:
- Жбанков В.А. Суверенитет Европейского Союза. // Сборник тезисов международной межвузовской конференции аспирантов и студентов «Традиции и новации в системе российского права» МГЮА, Москва, 2005. 0, 2 п.л.
- Жбанков В.А. Концепция суверенитета Ж.Бодена и Европейский Союз. // Сборник тезисов международной межвузовской конференции посвященной 75-летию МГЮА «Традиции и новации в системе российского права» МГЮА, Москва, 2006. 0, 15 п.л.
- Жбанков В.А. К. Поппер и европейская идея. // Сборник тезисов международной межвузовской конференции аспирантов и студентов «Традиции и новации в системе российского права» МГЮА, Москва, 2007. 0, 15 п.л.
- Жбанков В.А. Лиссабонский договор и изменение компетенции Европейского Союза. // Мiжнародна студентсько-аспiрантська наукова конференцiя «Правова система, громаданське суспiльство та держава», Львiвский нацiональный унiверситет iменi Iвана Франка, Львiв, 2008. 0, 2 п.л.
- Жбанков В.А. «Тихий» блок принципов в праве Европейского Союза. // Мiжнародна студентсько-аспiрантська наукова конференцiя «Правова система, громаданське суспiльство та держава», Львiвский нацiональный унiверситет iменi Iвана Франка, Львiв, 2008. 0, 2 п.л.
[1] Case C-176/03, Commission v Council (Environmental Penalties) [2005] ECR I – 7879.
[2] Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М: изд-во Тихомирова М.Ю.., 2004. С 60.
[3] Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов.М:ВЮЗИ, 1973 г. С. 30; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юридическая литература, 1972 г. С. 44 — 45; Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. №10. С.24, 26 и др.
[4] Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М: Юридическая литература. 1982. С. 34.
[5] Капустин А.Я. Компетенция международных организаций// Международные организации. Учебник. – М.: изд-во РУДН, 1994 г. С. 69.
[6] J.H.H. Weiler ‘The Constitution of Europe’ Cambridge University press, 2000, Р. 16.
[7]Топорнин Б.Н. «Европейское право: учебник» Москва: Юрист, 2001, С. 45.
[8]Право Европейского Союза – учебник под ред. С.Ю. Кашкина, Москва, Юрист, 2009 г. С. 89.
[9] Treaty establishing the European Community (consolidated text) Official Journal C 325 of 24 December 2002.
[10]Топорнин Б.Н. «Европейское право»: учебник, М.: Юрист, 2001 C. 145.
[11] Ч. 3 Договора о функционировании Европейского Союза: Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментарием. – М.ИНФРА-М, 2008. Отв. ред. С.Ю. Кашкин, пер. А.О. Четвериков, С. 224-315.
[12] Правительство Российской Федерации/ под ред. Т.Я. Хабриевой, М.:Норма, 2005 г. С. 94.