Эдди де Смайтер
2000 г.
Россия и Европейский Союз: история и перспективы сотрудничества
(заметки европейского эксперта)
«Стабильная, демократическая и процветающая Россия, прочно связанная с объединенной Европой без границ, необходима для обеспечения продолжительного мира на континенте». Любой русский, западный или европейский гражданин легко увидит, что это утверждение было сделано очень недавно. На самом деле, никто может представить себе лидера Советского Союза или лидера какой-либо из стран западной Европы, который бы позволил себе сделать подобное заявление 15 лет назад. До середины 1988 г., СССР и Европейские Сообщества пребывали в отношениях «бесполезного» безразличия. Последнее десятилетие напротив, свидетельствует о развитии отношений конструктивного сотрудничества. И Россия, и Европейский Союз понимают, что они могут справиться с общими Европейскими проблемами только на основе взаимного сотрудничества. Выработанная в 1999 г. Общая стратегия Европейского Союза по отношению к России, процитированная выше, подчеркивает достигнутое взаимопонимание.
Следующий краткий обзор отношений между СССР/Россией и Европейскими Сообществами/Европейским Союзом показывает, как два Европейских гиганта, сначала боявшиеся друг друга, наконец, обнаружили, что они необходимы друг другу.
Отношения между Советским Союзом и Европейскими Сообществами (1952–1991 гг.)
Первоначально, торговая политика Европейского Сообщества по отношению к Советскому Союзу сдерживалась преобладающе односторонними, и чрезвычайно ограничительными, правилами экспорта и импорта товаров. Вместе с другими странами Совета экономической взаимопомощи (CЭВ) СССР не вступал в прямые торговые отношения с Сообществом, потому что он считал CЭВ, единственным авторитетом в этой области. Сообщество, в свою очередь, отказывалось признать СЭВ в качестве торгового партнера.
Только после появления Горбачева, Сообществу удалось начать строительство своей «Восточно-европейской политики», основанной, с одной стороны, на чисто деловых отношениях с СЭВ, с другой – на соглашениях о торговле и экономическом сотрудничестве с отдельными странами-участницами СЭВ. Сообщество подписало 25 июня 1988 г. с СЭВ совместную Декларацию, которая ознаменовала юридическое признание Сообщества СЭВ и входящими в него странами[1]. Декларация также предоставила СССР возможность выйти за узкие рамки торговых взаимоотношений внутри СЭВ и сделать важный шаг на пути к нормальным международным экономическим отношениям. На начальной стадии взаимоотношений между Европейскими Сообществами и СССР нормализация экономических связей между Европейскими Сообществами и СССР была ключевой идеей. Она лежала в основе, как западноевропейских программ односторонней помощи, так и двусторонних соглашений между Европейскими Сообществами и СССР.
19 декабря 1989, менее чем через полгода после подписания Совместной Декларации между СЭВ и ЕС, Советский Союз заключил Соглашение о торговле и сотрудничестве с Европейскими Сообществами[2]. Соглашение предусмотрело четкие сроки для постепенного и полного устранения Сообществом количественных ограничений на импорт из Советского Союза товаров (за исключением текстиля, каменного угля и стали). Соглашение о торговле и сотрудничестве содержало раздел, призванный обеспечить структурный рост производительных сил в экономике СССР и поддержку среднесрочных и долгосрочных перспектив расширения двусторонней торговли между договаривающимися сторонами. С этой целью была создана специальная институционная структура, в которую входили Совместные комитеты, формируемые из равного числа участников с каждой стороны, призванные осуществлять реализацию Соглашения с учетом динамично меняющейся обстановки.
В 1989 г. Европейский Совет принял решение о поддержке экономических и политических реформ в странах Центральной Европы в рамках программы PHARE[3]. На заседании Европейского Совета в Риме 14-15 декабря 1990 г. было достигнуто соглашение о финансовой поддержке Европейскими Сообществами экономических реформ в СССР. Предусмотренная для реализации этой цели программа TACIS была направлена на помощь республикам бывшего СССР и Монголии в их переходе от плановой к рыночной системе хозяйствования. Экономическая и техническая помощь, главным образом, обеспечивалась посредством финансирования договоров о сотрудничестве и создания технических связей для передачи ноу-хау. С целью оптимизации этого процесса Совет выбрал некоторые секторы экономики, которые наиболее отвечали критериям целесообразности выделения средств.
Сообщество также предоставляло кредиты через Европейский Инвестиционный Банк (ЕИБ) и, более косвенно, путем своего участия в Европейском Банке Реконструкции и Развития (ЕБРР)[4]. Используя систему льготных кредитов, ЕБРР поддерживает экономические и политические реформы в России. После консультаций с МВФ и Всемирным Банком он способствовал улучшению конкурентоспособности России, путем эффективных инвестиций в российский частный сектор. Эта деятельность осуществлялась с целью ускорения перехода к рыночно ориентированной экономике и развития многопартийной демократии, плюрализма, защиты прав человека и свободы печати.
Сообщество приняло ряд односторонних мер, направленных на развитие торговых отношений с Россией. В основном они представляли собой предоставление общих торговых предпочтений (ОТП) российской продукции. Несмотря на то, что ОТП обычно используются в рамках политики Сообщества по оказанию помощи развивающимся странам, с 1990 г. Совет включил Советский Союз в список стран, пользующихся ОТП, что было предпринято с целью оказания ему помощи при переходе к рыночной экономике.
Кроме этих экономических мер, и поскольку Европейское Сообщество также хотело усилить взаимопонимание между россиянами и гражданами Европейского Союза, была организована Программа для передвижения студентов и преподавателей вузов – ТЕМПУС[5].
Отношения между Россией и Европейским Союзом (1992–2000)
Разрушение коммунистических структур, обеспечивавших экономическую и политическую стабильность в Центральной и Восточной Европе (распад СЭВ и Варшавского договора весной 1991 года) и в самом Советском Союзе в конце 1991 года, привело к образованию опасного вакуума власти. Поскольку прежние соглашения о торговле и сотрудничестве были недостаточны для поддержания экономического благосостояния и политической стабильности в России, Сообщество разработало в отношении России новую политику. Надо отметить, что политика Сообщества в отношении стран, входящих в Содружество Независимых Государств (включая и Россию), не была направлена на столь далеко идущие цели, как политика того же Сообщества в отношении государств Центральной Европы. Основной причиной такого положения было то, что страны СНГ, включая Россию, не собирались вступать в Сообщество, да и Сообщества никогда не намеривались заключать с ними соглашения, распространяющие принципы внутреннего рынка ЕС на части бывшего Советского Союза. В результате, Сообщество решило в развитие Соглашения о торговле и сотрудничестве с СССР 1989 г. заключить соглашения о партнерстве и сотрудничестве с десятью республиками бывшего Советского Союза.
Первым соглашением о партнерстве и сотрудничестве, вступившим в силу, было соглашение с Россией от 1 декабря 1997 г[6]. Это соглашение в основном базируется на формах сотрудничества, использовавшихся в соглашении о торговле и сотрудничестве с СССР 1989 г. Кроме того, Соглашение содержит значительно более смелые меры, направленные на либерализацию торговли[7]. Начальным этапом для таких мер является установление режима наибольшего благоприятствования между Россией и ЕС, который впоследствии может привести к созданию зоны свободной торговли. [8] Соглашение о партнерстве и сотрудничестве не включает в себя рамочных положений, позволяющих осуществлять свободу передвижения трудящихся между ЕС и Россией. Напротив, Россия входит в список государств, не являющихся членами ЕС, граждане которых обязаны иметь визу для пересечения внешних границ Европейского Союза.[9]
Новшеством, содержащимся в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве, является глава о структурном политическом диалоге. Такой диалог должен гарантировать существование форума, в котором Россия и ЕС смогут обсуждать вопросы, представляющие интерес для обеих сторон. По большей части это – политические вопросы и вопросы, связанные с безопасностью. Соглашение содержит положения об институциональной структуре, состоящей из Совета по сотрудничеству[10], Комитета по сотрудничеству и Парламентского комитета по сотрудничеству. Все эти органы призваны обеспечивать реализацию этого Соглашения.
Помимо этих двусторонних соглашений Европейские Сообщества также приняли ряд многосторонних документов. Например, Хартия по энергии дает возможность Центрально- и Восточноевропейским странам развивать свой потенциал в качестве поставщиков энергии, одновременно помогая обеспечивать гарантированные поставки энергии[11].
Распад Советского Союза никак не сказался на односторонних мерах, позитивными результатами которых пользовался СССР. Наоборот, они стали автоматически применяться к возникшим в результате распада новым государствам. Это означает, что Россия по-прежнему получает финансовую и техническую помощь по программе ТАСИС[12], сохранила преимущества по общим тарифным преференциям Сообщества[13], получает займы от ЕМБ и ЕБРР[14] и выгоды, вытекающие из программы ТЕМПУС[15].
С вступлением в силу Амстердамского договора в Мае 1999 г. у Европейского Союза появился новый инструмент, укрепляющий его общую внешнюю политику и политику безопасности по отношению к третьим странам. Этот инструмент называется «Общая стратегия». В июне 1999 г. Европейский Союз принял свою первую Общую стратегию, которая подчеркивает большое значение России для Европейского Союза[16].
Согласно этой Общей стратегии более тесное сотрудничество между Россией и Европейским Союзом – единственный путь решения задач, которые стоят перед Европой как континентом. Следовательно, Европейский Союз надеется, что он сможет внести свою лепту в укрепление демократии, законности, строительство правового государства и в поддержку институтов гражданского общества в России[17], в интеграцию России в общеевропейское экономическое и социальное пространство. Запланированное сотрудничество должно привести к наиболее эффективному разрешению общих задач, таких как энергетическая и ядерная безопасность, окружающая среда и здоровье, а также борьба с организованной преступностью, отмыванием денег, незаконной торговлей людьми и наркотиками. ЕС считает, что это единственно возможный путь укрепления стабильности и безопасности в Европе и за ее пределами[18].
Заключительные положения
Общая стратегия Европейского Союза по отношению к России – стратегия с добрыми намерениями, но еще не обретшая завершенные формы. Она подчеркивает общность судеб России и Европейского Союза, и каждый, кто может что-то привнести в это будущее – морально обязан это сделать. Единственный путь который в принципе неприемлем в отношениях между Россией и Европейским Союзом – это конфронтация.
Книга, которую вы держите в руках, является конкретным вкладом в дело достижения паневропейского взаимопонимания. Она дает возможность русским юристам познакомиться с правовой системой Европейского Союза. Краткий экскурс в историю демонстрирует громадное значение и перспективы развития отношений в области права между Россией и Европейским Союзом – двумя крупнейшими партнерами на континенте. По мере того, как европейское право будет все более необходимо в деятельности современных русских юристов (так же как правовая система России будет становиться все более важным объектом изучения юристов Западной Европы), им все больше будут требоваться базовые знания европейского права.
Понимание зарубежной правовой системы прежде всего требует обстоятельного изучения основополагающих документов, на которых эта система строится. Предлагаемая вашему вниманию книга содержит великолепную подборку документов, которые составляют правовой фундамент Европейского Союза. Кроме того, комментарии и дающиеся в статьях разъяснения позволяют, как юристам-практикам, студентам, так и всем интересующимся правом ЕС осмыслить эти документы в широком европейском правовом контексте.
Надо отдать должное руководству Московской Государственной Юридической Академии, создавшему одну из первых в России специализированную кафедру Права Европейского Союза, что позволило сформировать работоспособный авторский коллектив и войти в число лидеров в этой области. Вместе с опубликованной в 1997 г. коллективом этой кафедры книгой «Основы права Европейского Союза», настоящее издание представляет собой прекрасный набор материалов, как для студентов, изучающих европейское право, так и для практикующих русскоязычных юристов, для которых право Европейского Союза будет все больше становиться частью их профессиональной деятельности.
Пусть эта книга станет для российских юристов не только полезным путеводителем в лабиринте европейского права, но и шагом к взаимному познанию неповторимой индивидуальности правовых систем друг друга и созданию единой Европы.
Профессор Левенского Университета
Эдди де Смайтер
[1] OJ, 1988, L 157. – P. 35
[2] OJ, 1990, L 68. – P.3.
[3] OJ, 1989, L 375. – P. 11.
[4] Соглашение об образовании ЕБРР было одобрено Сообществом Решением Совета 90/674/ЕЭС от 19 ноября 1990 г. (OJ, 1990, L 372, стр. 4). ЕИБ одобрил это же соглашение решением Совета Директоров от 11 июня 1990 г. (OJ, 1990, L 377, стр. 3). ЕБРР начал действовать с 15 апреля 1991 г. У него имеется 59 акционеров, в том числе, Россия, Европейское Сообщество, государства-члены Европейского Союза и ЕИБ. Поскольку Европейскому Сообществу, государствам-членам Европейского Союза и ЕИБ принадлежат 57% капитала ЕБРР, они занимают важнейшее место в Совете Директоров. Ст. 26 Соглашения о ЕБРР предусматривает, что 11 из 23 членов Совета Директоров избираются Управляющими, представляющими Европейское Сообщество, государства-члены Европейского Союза и ЕИБ.
[5] Решение Совета 90/223/ЕЭС от 1 мая 1990 г. О Транс-Европейской программе передвижений для университетских занятий (TEMPUS), (OJ 1990, L 131, стр. 21).
[6] Соглашение было подписано 24 июня 1994 г. (OJ 1997, L 327, стр. 3). Одной из причин столь длительной ратификации Соглашения ЕС было то, что из-за наличия главы о политическом диалоге все государства-члены ЕС должны были ратифицировать это Соглашение. Однако, 17 июля 1995 г. было заключено временное соглашение по торговле и связанных с нею вопросах, благодаря которому с 1 января 1996 г. остальные положения Соглашения о сотрудничестве могли применяться на временной основе (OJ 1995, L 247, стр. 1).
[7] В добавление к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве Россия и ЕС заключили несколько соглашений, касающихся определенных отраслей промышленности. См., например, Соглашение о торговле некоторыми товарами из стали между ЕОУС и Россией (OJ 1997, L 300, стр. 51), вступившее в силу 13 октября 1997 г., и Соглашение о торговле текстильной продукцией между Россией и ЕС (OJ 1998, L 169, стр. 1), которое начало применяться с 1 мая 1998 г. Основными торговыми партнерами России являются Германия, Италия и Франция. Основными статьями экспорта из России являются топливо, минералы, нефтепродукты и черные металлы. Основными статьями экспорта из ЕС являются оборудование, химическая продукция и оборудование для транспорта. Россия является шестым по значению торговым партнером Европейского Союза.
[8] См. Положения ст. 3 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве. В связи с юридической природой ОТП, страны, с которыми ЕС заключает договор о зоне свободной торговли, исключаются из списка стран, к которым применяются ОТП.
[9] Регламент Совета 574/1999/ЕС от 12 марта 1999 г., определяет третьи страны, чьи граждане должны обладать визами при пересечении внешних границ Европейского Союза (OJ, 1999, L 72,. – P. 2).
[10] Регламент Совета по сотрудничеству опубликован в OJ 1998, L 87, стр. 17.
[11] См. решение Совета и Комиссии 98/181 от 23 сентября 1997г. о заключении Хартии по энергии и Протокол Хартии по энергии о достаточности энергии и связанным с ней аспектам окружающей среды (OJ 1998, L 69, P.1).
[12] С 1991 по 1996 гг. помощь, оказываемая России по программе ТАСИС составила более 1000 миллионов евро. Один из наиболее важных проектов ТАСИС касается ядерной безопасности, см., например, Решение Совета 1999/25 от 14 декабря 1998 г., по которому принята программа на несколько лет (с 1998 по 2002 гг.) относительно действий в ядерном секторе, связанная с безопасностью транспортировки радиоактивных материалов и промышленным сотрудничеством, с целью обеспечения безопасности ядерных установок в странах, участвующих в программе ТАСИС (OJ, 1999, L 7. – P 31). 29 декабря 1999 г. Совет принял Регламент 99/2000, касающийся партнерской помощи государствам Восточной Европы и Центральной Азии (OJ, 2000, L 12. – P 1). Этот регламент будет служить юридической основой программы ТАСИС на период 2000-2006 гг. Помимо этой технической помощи ЕС, с 1991 по 1996 гг., предоставил помощь в размере 354 миллиона евро на продукты питания и медикаменты и 28 миллионов евро на гуманитарную помощь.
[13] См. многолетний план общих тарифных преференций (1995-2005 гг.), вступивший в силу на период с 1 июля 1999 г. по 31 декабря 2001 г., в соответствии с регламентом Совета 2820/98 (OJ 1998, L 357).
[14] В конце 1995 г. ЕБРР выделил 2200 миллионов долларов США в виде кредитов.
[15] Решением Совета 1999/311 от 29 апреля 1999 г. началась третья фаза трансевропейского плана по сотрудничеству в сфере высшего образования – ТЕМПУС III на 2000-2006 гг. (OJ, 1999, L 120. – P. 30).
[16] Общая стратегия 1999/414/CFSP ЕС по России от 4 июня 1999 г. (OJ, 1999, L 157. – P.1).
[17] Оговорка об уважении прав человека и демократии включена в качестве существенного элемента в Соглашение о партнерстве и сотрудничестве. Это означает, что любая договаривающаяся сторона может в одностороннем порядке выйти из соглашения, если эти принципы не соблюдаются.
[18] См. в частности, Совместное действие Совета 1999/878/CFSP от 17 декабря 1999 г., принявшего Программу о сотрудничестве ЕС в деле нераспространения и сокращения оружия в Российской Федерации (OJ 1999, L 331, P.11).