Бирюкова Наталия, МГЮА МДФ
Необходимость НДС, вызвавшая его появление и применение в ЕС
Налог на добавленную стоимость имеет французское происхождение. Фраза “налог на добавленную стоимость” впервые была сформулирована в 1954 году французским экономистом Морисом Лоре. Налог на добавленную стоимость представляет собой косвенный налог, эволюционировавший в течение двадцатого века от налога на рост оборота, имевшего “каскадный” характер (при продаже товаров налогом каждый раз облагалась вся стоимость товара) до налога, которым облагается лишь дополнительная стоимость, в то время как основная стоимость переходит от сделки к сделке в неизменном размере. Налог на добавленную стоимость в настоящее время широко распространен в мире – около 50 государств применяют ту или иную его разновидность в своей фискальной политике. В настоящее время НДС является основным косвенным налогом в Европейском Сообществе – все государства-члены в обязательном порядке ввели его в применение. Кроме того, наличие НДС является непременным условием для вступления в ЕС новых членов. Такое широкое распространение НДС объясняется следующими причинами: 1) основным преимуществом НДС является то, что он позволяет точно определять налоговую составляющую цены товара на каждой стадии производства и распределения, что исключает ее повторное налогообложение; 2) НДС позволяет освободить от налога экспорт и облагать налогом импорт, что необходимо для отмены внутренних фискальных границ и обеспечения конкуренции, а, следовательно, и для достижения основной цели ЕС – построения внутреннего рынка. Первоначально НДС был избран для того, чтобы заменить все налоги с оборота и налоги на потребление в пределах Сообщества, потому что он позволял применять налогообложение по принципу места назначения, подразумевающему освобождение от налогов экспорта и обложение налогом импорта. Однако теперь, в связи со стремлением перейти от налогообложения по принципу места назначения к принципу государства происхождения, некоторые ученые предлагают заменить НДС другими видами косвенных налогов на потребление, например, налогом с продаж.
Этапы развития НДС в Европейском Сообществе
Применение НДС отдельными странами Западной Европы и сопутствовавший этому рост торговли заставили правительства 6 государств ЕС задуматься о еще большем экономическом росте при отмене налоговых барьеров между их государствами. В 1960 году Комиссией был учрежден Фискальный и Финансовый Комитет под руководством Фрица Ньюмарка, основной целью которого было исключение искажений конкуренции, вызванных различиями в системах национального косвенного налогообложения. В опубликованном отчете содержались рекомендации, чтобы все государства-члены отказались от “каскадной системы” косвенного налогообложения и предлагались возможные альтернативы – замена налогов на рост оборота налогом на чистый оборот (то есть налогом на добавленную стоимость), либо одноэтапным налогом, применяющимся на стадии розничной продажи.
Второй этап ознаменовался принятием 11 апреля 1967 года Первой и Второй Директив, посвященных НДС. При этом Сообщество предприняло юридическое и политическое соглашение (в качестве условия достижения основной цели Сообщества – создания общего рынка) с целью установить общую систему НДС. Это соглашение провозгласило в качестве цели создание такой системы НДС, которая бы соответствовала внутреннему рынку и действовала бы в рамках ЕС, как если бы она действовала в единой стране. Основной задачей системы НДС было обеспечение налогообложения продаж в пределах Сообщества по принципу страны происхождения.
С начала 1970 годов, точнее с 1972 (в соответствии с 3 директивой НДС) государства-члены намеревались заменить существующие в их государствах системы налогов с оборота общей системой НДС, что и было осуществлено. НДС был также принят в государствах, которые присоединились к Сообществу в начале 1973 года.
Следующей важной ступенью в развитии НДС было принятие в 1977 году Шестой Директивы НДС. Но принятие этого наиважнейшего документа было обусловлено несколько иными причинами, чем обеспечение построения единого рынка. В апреле 1970 года было принято решение о замене финансирования Сообщества путем прямых платежей государств-членов системой собственных ресурсов, которые помимо прочего должны были включать средства НДС, аккумулированные с помощью применения общей ставки налога на основе оценки, определенной в соответствии с правилами Сообщества. Таким образом, основной целью Шестой Директивы была гармонизация базы НДС – для того, чтобы обеспечить насколько возможно более одинаковые результаты применения ставки налога к налогооблагаемым сделкам в разных странах Сообщества.
В 1985 году Белая книга Комиссии, посвященная единому рынку, вновь акцентировала внимание на необходимости устранения “фискальных барьеров”. Для достижения этой задачи в 1987 году было принято 8 документов, включая “Глобальную коммуникацию”, в которой были сформулированы основные вопросы и проблемы. Единый Европейский Акт 1987 года усилил законодательную базу для действий в налоговой сфере.
Первой основной целью Программы построения Единого рынка была отмена физического контроля на внутренних границах Сообщества. Комиссия предложила отказаться от налогообложения по принципу места назначения и рассматривать перемещение товаров между различными государствами-членами Сообщества как перемещение в пределах одного государства. Кроме того, были поставлены политические вопросы о необходимости адекватного сближения ставок с гармонизованной системой из двух ставок. Также подчеркивалась необходимость создания компенсационного механизма для перемещения налогового дохода между государствами-членами ЕС.
В 1989 году Совет в составе министров финансов принял решение, что до 1993 года достичь налоговой гармонизации не удастся и поэтому целесообразно ввести переходную систему налогообложения для того, чтобы обойти основные трудности, позволив до введения в действие окончательной системы НДС применять принцип налогообложения по принципу места назначения.
Переходная система НДС была введена в действие с 1 января 1993 года. Налоговый контроль на внутренних границах Сообщества был отменен. Данная система во всех актах прямо называлась переходной и Комиссии предписывалось до конца 1994 года представить предложения по созданию окончательной системы, с тем, чтобы до конца 1995 года Совет принял бы соответствующее решение. Однако, вопрос настолько серьезен, что Комиссия до сих пор не представила таких предложений, организовав широкое обсуждение проблемы. В отчете Комиссии по итогам работы за 1994 год, переходная система характеризовалась как “гибрид”, созданный в соответствии с руководящим курсом, сформулированным Советом ЭКОФИН в ноябре 1989 года. Достижение результата оказалось рискованным и сложным, так как одновременно должно обеспечиваться свободное перемещение товаров, не должно допускаться искажение конкуренции, при общем уменьшении административных сборов. Более того, это все должно быть осуществлено “без воздействия на автономию каждого государства-члена в вопросах контроля за сделками”. Все это и обусловило тот медленный темп, с которым осуществляется построение окончательной системы НДС.
В 1996 году Комиссия представила на обсуждение Программу перехода к окончательной системе НДС. Предусматривалось постепенное реформирование через прохождение нескольких фаз вплоть до середины 1999 года. В результате в конце должно было быть достигнуто: должны были быть установлены минимальная и максимальная ставки налога (в настоящее время принято решение только в отношении максимальной ставки); изменена роль Комитета НДС; должны были быть определены физическая, территориальная сфера применения НДС, дано легальное определение налогооблагаемого лица; уточнено понятие “налогооблагаемая сумма”; разрешены вопросы освобождения от налога, вычетов; кроме того, должен был быть определен механизм перераспределения налогового дохода, регламентированы специальные меры, связанные с налогообложением.
В июне 2000 года Комиссия утвердила Стратегию улучшения применения системы НДС в контексте внутреннего рынка, где констатируется, что выполнение программы 1996 года не привело к большим результатам. С одной стороны, признавалось, что существующие переходные положения имеют ряд недоговоренностей, потому что они сложны, предрасполагают к нарушениям, а также не соответствуют действительности. Новая Стратегия на 2000 год основана на предложениях 1996 года и также состоит из нескольких этапов. На первом этапе в 2000/2001 годах предполагается принять в Совете ЕС предложения, которые уже ему представлены, кроме того, в этот же период Комиссией в рамках второго этапа, также приходящегося на 2000/2001 годы, должны быть представлены новые предложения (по поводу налогообложения почтовых услуг, электронной коммерции, счетов, включая электронные счета, а также должны быть пересмотрены правила административной кооперации и взаимопомощи в сфере налогообложения), на третьем этапе – будет посвящен оценке достигнутых результатов и определению будущие приоритеты.