Особенности реализации принципа разделения властей в Европейском Союзе
“Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга…”
Ш. Л.Монтескье. (1689-1755гг.).
Актуальность данной проблемы заключается, на мой взгляд, в том, что Европейский Союз — это развивающееся образование, и сегодня кандидатами в члены являются 13 государств. Естественно, что Союз сталкивается с проблемой распределения полномочий, и формирование органов и институтов в новых условиях. Здесь, на мой взгляд, невозможно обойтись без решения теоретических проблем (реализация принципа разделения властей).
Проблема разделения властей стояла перед человечеством на всех этапах его развития. Разделение труда, отделение земледелия от скотоводства — все это свидетельствует о поиске оптимального устройства общества. Именно поиск оптимального устройства общества приводит, на мой взгляд, к появлению теории о разделении власти, ставящий перед собой цель защитить права и свободы человека.
Европейские сообщества – четко структурированные образования, преследующие конкретные цели. Их достижению призвана служить система институтов и органов, образуемых на основе учредительных договоров, актов вторичного права или специальных соглашений.
Согласно ст. 7 Договора об учреждении Европейского Сообщества: “Осуществление задач, возложенных на Сообщество, обеспечивается: Европейским парламентом; Советом; Комиссией; Судом Европейского Сообщества; Счетной палатой. Каждый институт действует в пределах полномочий, возложенных на него настоящим Договором”.
Естественно, что при формировании этих институтов встал вопрос о реализации принципа разделения властей и соответственно о распределении полномочий между ними.
В работе “Право европейского союза” Энтин Л. М. говорит о том, что Европейский Союз столкнулся не с проблемой реализации принципа разделения властей, а с проблемой сбалансированного распределения полномочий. Считаю данный тезис не совсем оправданным, да можно говорить о разграничении полномочий, так как Европейский Союз — это наднациональное образование, состоящее из суверенных государств, делегировавших часть своих полномочий, и именно эти полномочия распределяются между органами Евросоюза. Однако не уделять должного внимания проблеме разделения властей, на мой взгляд, не совсем правильно. Если исходить из классической триады Ш. Монтескье, то власть делиться на три составные и взаимосвязанные части (законодательная, исполнительная и судебная власть). Эти власти состоят из сфер деятельности, которые в свою очередь состоят из полномочий. Таким образом, разделение полномочий и разделение властей соотносится как род и вид.
Кроме того, Энтин Л. М. считает, что главная задача Союза состоит не в том, чтобы “предотвратить возможность узурпации публичной власти, а в обеспечение сбалансированного сочетания полномочий, принадлежащих Сообществам и Союзу, с одной стороны, и суверенным государствам-членам – с другой. Иначе говоря, основной задачей выступает сбалансированное распределение полномочий, которое исключило бы возможность чрезмерного усиления институтов Сообществ и Союза в ущерб интересам национальных государств-членов и наделение институтов ЕС и Союза такими полномочиями, которые позволили бы им обеспечивать достижение задач и целей, обусловленных самой интеграцией”. С данным положением трудно не согласиться, но разве могут быть сбалансированы полномочия при концентрации власти в одних руках, при полном нарушении принципа разделения властей.
Трудно говорить о принципе разделения властей в наднациональном образовании из-за его специфичности, но, на мой взгляд, это делать необходимо, так как всегда существует угроза концентрации власти в одних руках.
Каковы же особенности реализации принципа разделения властей в Европейском Союзе?
Рассмотрим отклонения от классического принципа разделения властей.
1. Вторжение органа законодательной власти в сферу деятельности органа исполнительной власти.
В соответствии с ч.3 ст.202 Договора Совет наделяет Комиссию по актом, принятым, Советом, компетенцией исполнительной нормы, которые выработаны Советом. Совет может выдвигать определенные требования к осуществлению этих полномочий. Он может также сохранять за собой право, в определенных случаях, непосредственно осуществлять эти полномочия.
В мире существуют примеры делегированного законодательства, но отличительной особенностью реализации данного права в Европейском Союзе заключается в том, что Со㈲ет сохраняет за собой право исполнять принятые им решения. Таким образом, в Договоре сохраняется возможность осуществления законодательным органом исполнительных полномочий.
Такое делегирование должно было бы быть исключением из общего правила, однако, на практике все наоборот: делегирование полномочий является общим правилом, а исполнение решение Советом — исключением.
На мой взгляд, данное положение введено для защиты интересов государств-членов (контроль Совета за Комиссий). Но в тоже время Европейский Суд рядом решений, принятых во второй половине 80-х годов, ограничил возможности Совета уклоняться от передачи полномочий Комиссии.
2. Исключительное право законодательной инициативы у органа исполнительной власти – Комиссии.
Исключительным правом законодательной инициативой обладает Комиссия, которое состоит из следующих элементов:
- Исключительное право внесение законопроекта в Совет
- Право Комиссии в любой момент вносить изменения в проект.
- Совет имеет право внести поправки в проект, против которых возражает Комиссия, единогласно.
- Право отзыва проекта до его принятия.
Но своеобразным правом законодательной инициативой обладает Европарламент и Совет. Европарламент, действуя на основе большинства, может просить Комиссию предоставить любое уместное предложение по вопросам, которые, как он считает, требуют принятия акта Сообщества с целью осуществления настоящего Договора (ст.192 п.2 Договора). Совет может просить Комиссию предоставить ему любое уместное предложения, относящиеся к общей внешней политике и политики безопасности, которые призваны обеспечить проведение совместных действий. (ст.14 п.4 Договора о Европейском Союзе).
Положение, приведенное выше, позволяет сделать вывод о том, что Комиссия, хотя и обладает исключительным правом законодательной инициативой, законодатель наделяет Парламент и Совет правом “подсказки”, давая возможность указывать Комиссии на пробелы в законодательстве. Но это ни сколько не ограничивает исключительное право Комиссии, так как именно она обладает правом внесения законопроекта, а Парламент и Совет могут просить её предоставить предложение…
В законодательной сфере полномочия распределены так, что процессе принятия решения принимают участи органы исполнительной и законодательной власти. Считаю, что наличие исключительной законодательной инициативы у Комиссии положительным моментом, так как именно Комиссия, обладающая исполнительными полномочиями на практике, видит пробелы в законодательстве и при помощи этого полномочия может их устранить.
Но такое распределение полномочий ведет к нарушению принципа разделения властей, суть которого заключается в обеспечении самостоятельного функционирования органов различных ветвей, а наличие права законодательной инициативы у органа исполнительной власти может привести к парализации работы законодательной ветви. Поэтому считаю необходимым расширить круг субъектов законодательной инициативы.
Но сбалансированность полномочий институтов показывает, что возможно и нормальное функционирование институтов при частичном исключении из классической триады (“иск бездействия”).
3. В некоторых случаях решение индивидуального характера в отношении отдельных государств-членов, подготовленное Комиссией, подлежат утверждению Советом. Так в рамках создаваемого экономического и финансового союза Совет на основании заключения Комиссии устанавливает наличие в государстве-члене “чрезвычайного бюджетного дефицита”, а в случае невыполнения предписанных мер по исправлению ситуации, на основании представления Комиссии, принимается решение о применении санкций против государства-нарушителя (ст. 104 Договора).
Таким образом, Совет — орган законодательной власти, наделен судебными полномочиями (например, наложение штрафа ст. 104 Договора)…
4. С экономическим и финансовым союзом и главным его элементом – введением единой “европейкой” валюты — связано еще одно исключение из принципа разделения. Европейский Центральный Банк в рамках своих задач по осуществлению денежно-кредитной политики Сообщества, наделяется полномочиями, в том числе по изданию нормативных актов по отдельным вопросам денежного обращения, таким образом, он осуществляет часть законодательной компетенции ЕС в данной сфере.
Такие особенности, на мой взгляд, обусловлены стремлением добиться эффективной работы властного механизма.