ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ПРАВА ГРАЖДАН ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Межгосударственная интеграция — один из важнейших факторов современного этапа исторического развития. Интернационализация экономической деятельности, рост международных хозяйственных, научных и культурных взаимосвязей, создание мировых информационных сетей, необходимость совместных усилий в решении глобальных проблем человечества, формирование системы общечеловеческих ценностей — все эти и другие факторы способствуют преодолению, постепенному “стиранию” казавшихся еще недавно “естественными” барьеров международному сотрудничеству, осознанию в широких слоях общества, политических кругах большинства государств порочности идеологии национальной замкнутости, изолированности, “самодостаточности” (автаркии) в пределах государственных границ, искусственного обособления посредством политических и юридических механизмов своей страны от международного общения. Правовое оформление интеграционные процессы получают в множестве заключаемых на двух- и многосторонней основе соглашений государств: о правовой охране инвестиций, взаимном предоставлении национального режима гражданами и юридическим лицам, безвизовом пересечении границы, создании зон свободной торговли и таможенных союзов и др. Особое место среди этих соглашений занимают договоры о создании интеграционных объединений — международных (межгосударственных) организаций, призванных на постоянной основе обеспечивать подготовку и принятие дальнейших мер по углублению интеграции государств-участников, контроль за их претворением в жизнь.
К числу таких организаций относится и Европейский Союз (ЕС), договор об учреждении которого был подписан в голландском городе Маастрихт в 1992 г. (Маастрихтский договор) [1] . В настоящее время в состав ЕС входят 15 стран, совокупная территория которых охватывает большую часть Западной Европы; в скором времени годы ожидается присоединение к Союзу новых государств, в том числе ряда бывших “социалистических” стран Восточной Европы, Кипра, Мальты. Российская Федерация также выразила намерение вступить в ЕС, хотя в ближайшем будущем (в силу прежде всего экономических причин) это представляется маловероятным.
Образование Европейского Союза “знаменует новый этап в процессе создания как никогда ранее тесного союза народов Европы” (ст.А Договора о ЕС), начало строительства которого было положено в 50-е годы с образованием трех Европейских сообществ: — Европейского Объединения Угля и Стали, Европейского Сообщества по Атомной Энергии и Европейского Экономического Сообщества (переименованного Маастрихтским договором в Европейское Сообщество). Наиболее важным результатом деятельности этих организаций стало построение общего, а затем единого внутреннего рынка ЕС, который характеризуется “отменой между государствами-членами препятствий свободному движению товаров, лиц, услуг и капиталов” (ст.3 Договора о Европейском Сообществе); последний документ выступает фундаментом для перехода на следующую ступень экономической интеграции — экономический и валютный союз, предполагающий введение в обращение единой денежной единицы ЕС — евро (с 1999 г.).
Экономическая интеграция государств Западной Европы послужила фундаментом для интеграции правовой — унификации и гармонизации законодательства стран ЕС путем издания руководящими органами (институтами) Европейских сообществ (Советом Министров и Комиссией при участии Европейского Парламента) нормативных актов, обладающих обязательной силой на территории всех государств-участников, а также принятия Судом Европейских сообществ решений “прецедентного” характера. Европейское Экономическое Сообщество (а ныне Европейское Сообщество) осуществляет унификацию национального права, издавая нормативные акты прямого действия — регламенты, — обязательные для исполнения всеми гражданами и юридическими лицами ЕС; чаще, однако, применяется более гибкий метод гармонизации посредством директив — “основ законодательства”, в соответствии с которыми государства-члены обязаны привести свои законы, подзаконные акты и правоприменительную практику в конкретный срок, установленный в директиве (обычно составляющий примерно 1 год). О широких масштабах правотворческой деятельности ЕС свидетельствует тот факт, что официальный печатный орган Европейского Союза, где публикуются все принимаемые нормативные акты — “Официальный журнал Европейских сообществ” — выходит в свет почти ежедневно. Набирающая сила тенденция к сближению правового статуса граждан государств Европейского Союза, значительная доля прав и обязанностей которых (прежде всего в экономической и социальной сферах жизни) ныне определяется не национальным, а “наднациональным” законодательством ЕС, свидетельствует об установлении непосредственной и устойчивой правовой связи между гражданином и данной организацией, аналогичной во многом той, которая существует между человеком и “своим” государством.
Данная связь была оформлена Маастрихтским договором и выразилась в учреждении института гражданства Европейского Союза. С этого момента каждый гражданин государства-члена является одновременно гражданином Европейского Союза и выступает носителем всех прав, предоставляемых учредительными договорами и законодательством ЕС. Важнейшим принципом правового статуса граждан Европейского Союза выступает принцип равенства (недискриминации) в соответствии с которым в сфере действия Договора о Европейском Сообществе за рядом исключений, прямо предусмотренных Договором, “запрещается любая дискриминация по соображениям национальной принадлежности [т.е. принадлежности к гражданству определенной страны ЕС — прим. авт.]” (ст. 6 Договора о Европейском Сообществе). Таким образом, независимо от места нахождения или места проживания, любой гражданин Европейского Союза имеет те же права, что и гражданин соответствующей страны ЕС, и государство, где он пребывает (проживает) не вправе их ограничивать (кроме случаев, предусмотренных Договором и законодательством Европейского Союза). Принцип недискриминации распространяется исключительно на сферу отношений, регулируемых Договором о Европейском Сообществе, то есть прежде всего охватывает экономические, социальные и культурные права граждан ЕС. Что касается другой группы прав человека — личных прав и свобод (право на жизнь, охрану чести и достоинства личности, право на неприкосновенность частной жизни, свобода мысли и слова и др.) то большинство из них в соответствии с конституциями демократических стран Западной Европы и Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, участниками которой являются все страны ЕС, признаются в качестве естественных и неотъемлемых прав человека и охраняются независимо от наличия у него статуса гражданина соответствующего государства. В отношении же политических прав последнее не может считаться справедливым. Политические права — это прежде всего права гражданина, которые определяют его положение как участника определенного “политического сообщества”, его участие в политической жизни своей страны, управлении своим государством. Важнейшее среди политических прав — избирательное право, т.е. возможность избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления страны. После ликвидации большинства ранее существовавших ограничений избирательного права (избирательных цензов: имущественного, образовательного и др.) универсальное применение сохраняют лишь два “изъятия” из принципа всеобщего избирательного права, два избирательных ценза: возрастной ценз и “ценз гражданства”. Исключения крайне редки, хотя и имеют место: так, Великобритания поныне предоставляет избирательные права гражданам Ирландии и Содружества, проживающим в этой стране; в бывшей ГДР незадолго до прекращения ее существования иностранцы получили избирательные права на выборах в местные органы власти; то же самое делали некоторые страны ЕС (например, Ирландия) до подписания и ратификации Договора о Европейском Союзе — в отношении граждан других государств-членов ЕЭС [2] .
После 1993 г. (вступление в силу Маастрихтского договора) Европейский Союза также можно считать “исключением из правил”: в соответствии с Маастрихтским договором (введенная в 1992 г. ст. 8b Договора о Европейском Сообществе) право голосовать и выставлять свою кандидатуру на выборах в Европарламент и муниципальных выборах в любой стране ЕС должно быть предоставлено и гражданам других стран Союза, проживающим в соответствующем государстве. В некоторых государствах ЕС эти права получили также и конституционное закрепление: “При соблюдении принципа взаимности и в соответствии с условиями Договора о Европейском Союзе … право голоса и право быть избранным на муниципальных выборах могут быть предоставлены только гражданам этого Союза, проживающим во Франции” (ст.88-3 Конституции Франции); “На выборах в округах и общинах лица, обладающие гражданством государства-члена Европейского Сообщества, в равной мере могут быть избирать и быть избранными в соответствии с правовыми условиями Европейского Сообщества” (ст.28 Основного закона ФРГ). При этом право иностранца избирать и быть избранными за пределами своего государства, но “внутри” ЕС, с правовой точки зрения, представляют собой не просто расширение правоспособности иностранных граждан, проживающих за рубежом. Данные права лицо получает не как иностранец, а в силу наличия у него гражданства ЕС; их носитель — “национальный” гражданин, выступающий в новом качестве — гражданине всего Европейского Союза. Соответственно, приобретаемые им новые, гарантированные правом ЕС, возможности составляют одну из фундаментальных основ правового статуса гражданина ЕС, и являются, по-видимому, наиболее важными в группе политических прав граждан Евросоюза, закрепленных его учредительными документами (другие политические права: право непосредственного обращение в Суд Европейских сообществ и к Омбудсману Европейского Союза, право направления петиций в Европарламент). Прежде всего это относится к выборам в Европарламент — представительный орган ЕС, формируемый путем всеобщего прямого голосования избирателей. Рассматриваемые в общесоциальном контексте, меры по расширению субъективного избирательного права граждан ЕС свидетельствуют о решимости государств Союза добиваться оформления наряду с единым экономическим также и единого политическим пространства в масштабах Европейского Союза в целом.
Каковы же в настоящее время юридические основания приобретения и порядок реализации гражданами Европейского Союза, имеющих место жительства в другой стране ЕС, активного и пассивного избирательного права на выборах в Европарламент и в органы местного самоуправления? Они определяются двумя принятыми в декабре 1993 г. директивами Европейского Сообщества: директивой 93/109 “устанавливающей детальные положения об осуществлении права голосовать и выступать кандидатом на выборах в Европейский Парламент для граждан Союза, проживающих в государстве-члене, гражданами которого они не являются” и директивой 94/80 “устанавливающей детальные положения об осуществлении права голосовать и выступать кандидатом на муниципальных выборах гражданами Союза, проживающими в государстве, гражданами которого они не являются” [3] .
Предмет регулирования обеих директив охватывает два вида выборов: выборы в представительный орган Европейского Союза, Европейский Парламент, и выборы в органы местного самоуправления (муниципальные выборы). Под последними понимаются “выборы на основе прямого всеобщего избирательного права с целью определения членов представительного совета и там, где это имеет место в соответствии с законами каждого государства-члена, [выборы] главы и членов исполнительного органа первичной единицы местного управления (basic local government unit)”. Под данными “первичными единицами местного управления” подразумеваются “административные образования … где в соответствии с законами каждого государства-члена, существуют органы, избираемые прямым всеобщим голосованием, и уполномоченные управлять на первичном уровне политической и административной организации определенными местными вопросами под свою ответственность” (ст.2 Директивы 94/80). К ним, в частности, относятся, приходы, графства, округа в Англии; коммуны в Бельгии, Дании, Италии, Люксембурге, Франции; общины в Нидерландах, ФРГ, муниципии в Испании, койноты и димы в Греции и т.д. Исчерпывающий перечень “первичных единиц местного управления” закреплен в приложении к Директиве 94/80. Система указанных органов, порядок их формирования устанавливаются государствами ЕС самостоятельно. В исключительной компетенции государств-членов сохраняются и определение избирательной системы (пропорциональная, мажоритарная и др.), все иные вопросы, связанные с правовой регламентацией организации выборов и избирательного процесса: избирательные цензы (в том числе установление минимального срока проживания в пределах соответствующей территории для получения права голосовать и быть избранным в муниципальный орган), регистрация избирателей, выдвижение и регистрация кандидатов, избирательная кампания и т.д. Отказ от гармонизации избирательного права — важная характерная особенность обеих директив [4] .
Директивы Европейского Сообщества вводят в избирательное право государств ЕС два важных принципа, которые обязаны соблюдаться на всей территории Европейского Союза и распространяются на всех граждан последнего: (1) принцип равенства “национальных” граждан и других граждан ЕС, проживающих в соответствующей стране, (2) и принцип свободного выбора места голосования (или участия в выборах в качестве кандидата). Принцип равенства требует наделения граждан Европейского Союза, проживающих за пределами своей страны (“родного (home) государства-члена”, по терминологии директив), такими же правами избирать и избираться в Европарламент и органы местного самоуправления, каковыми национальное законодательство наделяет граждан соответствующей страны. При этом в случае нарушения данных прав гражданин Европейского Союза должен располагать всем комплексом “средств правовой защиты” (обращение в суд и др.) на тех же условиях, которые предусмотрены для граждан “государства-члена проживания”, в котором проводятся выборы (п.2 ст.11 директивы 93/109; п.2 ст.10 директивы 94/80). Принцип равенства избирательных прав всех граждан Европейского Союза, проживающих в любой из его стран, провозглашается директивами как “применение принципа недискриминации между гражданами и негражданами и следствие права на свободное передвижение и проживание” (преамбула директив), определяющего сущность западноевропейской интеграции и права Европейского Союза. Директивы обязывают государственные власти проинформировать всех потенциальных субъектов избирательного права, не являющихся гражданами данной страны, об условиях реализации их права избирать и быть избранными в Европарламент и муниципальные органы в этом государстве. Эта информация должна быть предоставлена в своевременно и в “подходящей форме” (ст. 11 директивы 93/108, ст.12 директивы 94/80).
Отступления от принципа равенства допускаются исключительно в случаях, предусмотренных директивами ЕС: если доля потенциальных избирателей-граждан ЕС, не являющихся гражданами данной страны, превышает 20% избирательного корпуса (по состоянию на 1 января 1993 г. и 1996 г. соответственно для выборов в Европарламент и муниципальные органы). В данном случае государство вправе ввести для этих избирателей ценз оседлости (необходимость проживания в стране в течении определенного срока). Для активного избирательного права (права избирать) ценз оседлости не должен превышать периода времени, на который избирается определенный представительный муниципальный орган или Европарламент (5 лет). Для пассивного избирательного права данные цифры удваиваются (в частности, для Европарламента ценз оседлости для кандидата — 10 лет). В отношении муниципальных выборов государства ЕС вправе также зарезервировать для своих граждан посты избираемых населением руководителей, заместителей и членов исполнительных органов местного самоуправления (п.3 ст.5 директивы 94/80).
Принцип свободного выбора означает прежде всего право гражданина Европейского Союза, проживающего за пределами “родного государства” самостоятельно избирать место участия в выборах Европарламента/муниципальных органов. В отношении первых устанавливается строгая альтернатива: гражданин ЕС может голосовать или баллотироваться кандидатом в Европарламент лишь в одном месте: государстве ЕС, где он проживает (“государстве-члене проживания”), но не обладает гражданством которого, либо в своем “родном государстве-члене” (ст.4 директивы 93/109). Что касается муниципальных выборов, то здесь, в принципе сохраняется возможность избирать/быть избранным в двух странах: регулирование данного вопроса оставлено на усмотрение государств-членов (п.2 ст.1 директивы 94/80). В то же время для выборов в Европарламент лицо, лишенное избирательных прав в “родной государстве-члене” в силу уголовно- или гражданско-правовых санкций не имеет права избирать/быть избранным в другой стране ЕС, где он имеет место жительства (п.2 ст.6 директивы 93/108)
Для того, чтобы принять участие в выборах в качестве избирателя (активное избирательное право) или кандидата (пассивное избирательное право), гражданин должен быть включен в список избирателей/зарегистрирован в качестве кандидата . С этой целью, исходя из принципа равенства, лицо, обладающее гражданством другой страны ЕС, проживающее в государстве, где проводятся выборы, должно представить такие же документы, которые требуются от граждан этой страны Европейского Союза. Кроме того, “государство-член проживания” может потребовать дополнительной документации, включающей для избирателя: “действительное удостоверение личности” и “формальную декларацию”, с информацией о его гражданстве, месте жительства в стране проживания; для выборов в Европарламент от избирателя может быть потребовано указать даты, с которой он имеет место жительства за пределами “родного государства-члена” и сделать заявление о том, что не был лишен там избирательных прав (п.2 ст.8 директивы 94/80, п.2 ст.9 директивы 93/108). В любом случае, однако, если речь идет о выборах в Европарламент, потенциальный избиратель не будет зарегистрирован при отсутствии декларации о гражданстве и месте жительства, о месте (избирательном округе) на территории “родного государства-члена”, где он был в последний раз внесен в избирательный список, и заявления о том, что он будет голосовать исключительно на территории “государства-члена проживания” (п.2 ст.9 директивы 93/108). Сходные требования установлены и для кандидатов (ст.9 директивы 94/80, ст.10 директивы 93/108). Кандидат в депутаты Европарламент обязан также представить справку, от “компетентных административных органов своего государства, удостоверяющей, что он не был лишен права баллотироваться кандидатом в этом государстве-члене или что данные органы не располагают сведениями о подобном поражении в правах” (п.2 ст.10 директивы 93/108). “В случае сомнений” представление данной справки может быть потребовано и от кандидата в муниципальные органы (п.2 ст.9 директивы 94/80). Применительно к муниципальной службе допускается также введение правил о неизбираемости и несовместимости должностей: государство-член ЕС может установить, что пребывание на выборных должностях в муниципальных органах страны проживания несовместимо с нахождением на “эквивалентных” постах в других государствах (п.2 ст.6 директивы 94/80). Если такое правило установлено, то кандидат должен подтвердить в декларации, что он не был избран на эти должности в родном государстве или других странах (п. 2 ст.9).
Избиратель/кандидат, представивший всю требуемую документацию, должен быть “заблаговременно” (in good time) проинформирован компетентными властями государства ЕС, где он будет голосовать/баллотироваться, о принятом решении. В случае отказа во внесении в список избирателей или регистрации в качестве кандидата он, как уже указывалось, обладает всеми средствами восстановления нарушенного права, которыми располагают граждане соответствующего государства.
Каковы же практические результаты распространения избирательного права при формировании Европарламента и муниципальные органы стран ЕС на всех граждан Европейского Союза, имеющих там место проживания? По данным Европейской Комиссии [5] , на выборах в Европарламент в 1994 и 1995 годах из общего числа “ненациональных” граждан ЕС, получивших активное избирательное право, им воспользовалось лишь около 12%. Наибольшая явка постоянно проживающих иностранных граждан, являющихся гражданами ЕС, была зарегистрирована в Ирландии (44,1%), наименьшая — в Греции (1,55%). Ни в одной из стран ЕС доля избирателей, включенных в избирательные списки, не превысила половины потенциального иностранного электората (в Ирландии — более 35%, в Дании около четверти, в Португалии и Греции — примерно 2%). Наибольшее число “ненациональных” кандидатов в Европарламент было зарегистрировано в Бельгии (18) и Германии (12); в последней и был избран единственный “ненациональный” депутат Европарламента (гражданин Нидерландов, постоянно проживающий в ФРГ). В отношении муниципальных выборов статистические данные пока немногочисленные. Так, выборах органов местного самоуправления в германской земле Бавария своими избирательными правами воспользовались примерно 21-25% постоянно проживающих граждан из других стран ЕС; на выборах в Вене эта доля была выше — 35,5%.
Приведенные цифры показывают, что такой ключевой институт непосредственной демократии, как выборы, в настоящее время продолжает оставаться преимущественно “национальным” вопросом; политическая активность граждан по-прежнему привязана к “родным государствам”; реализуя принадлежащее им право на свободное передвижение и проживание в пределах всей территории ЕС, граждане Cоюза не проявляют высокой активности в реализации предоставленного им Договором о Европейском Сообществе и директивами ЕС прав избирать и быть избранными в Европарламент и местные органы по новому месту жительства. Однако развитие интеграционных процессов в Европейском Союзе, расширение компетенции его руководящих органов, в том числе Европейского Парламента (который пока еще не располагает правами подлинного органа законодательной власти), возможно, изменит существующую практику.
А.О. Четвериков
[1] 2 октября 1996 г. министры иностранных дел стран ЕС в Амстердаме подписали соглашие о внесении в поправок в учредительные документы Европейского Союза (Амстердамский договор). Эти изменения должны вступить в силу после ратификации всеми государствами, входящими в Союз.
[2] Участие иностранцев в местных выборах допускается также в Венгрии, Финляндии, Испании; в парламентских выборах — в Новой Зеландии (См.: Сравнительное конституционное право. М., 1996. С.372).
[3] Official Journal no. L/329, 30.12. 1993, p.34; Official Journal no.L/368, 31.12..1994, p.38.
[4] Возможность введения одинаковой для всего Европейского Союза избирательной системы на выборах в Европарламент предусмотрена Договором о Европейском Сообществе (ст.138). Неоднократные предложения, вносившиеся Европейским Парламентом с целью установить пропорциональную (или смешанную) систему не получили, однако, поддержки в Совете Министров ЕС. Основным препятствием является позиция Великобритании, не желающей отказываться от системы избрания депутатов в одномандатных округах на основе относительного большинства голосов (мажоритарная система относительного большинства). В настоящее время Великобритания является единственной страной ЕС, применяющей данный метод для избрания своей “доли” членов Европарламента. В остальных странах Союза, а также в Северной Ирландии (являющейся частью Великобритании) используется пропорциональная система.
[5] См.: Report on the operation of the Treaty on European Union//Brussels, 10.05.95.