Опубликовано в журнале «Конституционное право: восточноевропейское обозрение»
№1 (42) 2003 стр. 38-41
Проф. С.Ю. Кашкин
Доц. А.О. Четвериков
НА ПУТИ К ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНСТИТУЦИИ:
Европейский конвент и перспективы разработки Конституционного договора (Конституции) Европейского Союза
Введение
Современный этап исторического развития характеризуется качественным преобразованием многих традиционных устоев общественной жизни. Не осталась в стороне от этого процесса и политика-правовая организация общества, ее центральный компонент — государство.
Под влиянием интеграционных тенденций все больше стран планеты в добровольном порядке соглашаются на ограничение собственного суверенитета, передачу суверенных прав в компетенцию наднациональных (надгосударственных) образований международного характера[1]. В результате происходит изменение самого представления о государстве и государственности, требующее внимательного изучения и осмысления со стороны юридической науки.
“Упадок классической концепции суверенного государства порождает, как и в современных федерациях, новую форму межправительственного взаимодействия, которая ограничивает возможности управления обществом со стороны отдельных государств в пользу управления, осуществляемого совместно и при соответствующем распределении полномочий. В данном процессе федерализации межгосударственных отношений самый богатый опыт имеет Европейский Союз”[2].
Именно Европейский Союз на сегодняшний день является наиболее эффективной, авторитетной и динамичной из числа подобных надгосударственных “конструкций”, а его достижения представляют значительный интерес и для нашей страны.
За весьма краткий по историческим меркам отрезок времени (50 лет) Союз превратился из небольшой субрегиональной группировки экономического характера в подлинно европейскую интеграционную организацию универсальной компетенции, обладающую собственным аппаратом управления и осуществляющую деятельность в самых различных сферах общественной жизни.
Для иллюстрации масштабов деятельности Союза достаточно указать лишь некоторые из ее основных результатов[3]:
— в социально-экономической сфере: построение общего рынка, введение единой валюты “евро”, издание обширного законодательства применительно к различным отраслям хозяйства (транспортное, банковское, таможенное, антимонопольное, аграрное, трудовое законодательство и т.д.);
— в политической области: функционирование работоспособной, хотя и не свободной от недостатков системы “европейских” органов власти, которая включает избираемый непосредственного гражданами Европейский парламент, суды Союза, Комиссию, Совет, Европейский центральный банк, Омбудсмана Европейского Союза (уполномоченного по правам человека) и др.;
— в правоохранительной и гуманитарной сферах: становление института гражданства Союза, принятие Хартии Европейского Союза об основных правах, создание Европейского полицейского ведомства (Европол) и аналогичного учреждения для координации работы национальных прокуратур (Евроюст), формирование единых информационных систем и банков данных (“Шенгенская информационная система”, централизованная база данных отпечатков пальцев “Евродак” и др.), установление в законодательстве Союза общих признаков и стандартов уголовной ответственности в отношении ряда преступных деяний (фальшивомонетничество, терроризм, торговля людьми и др.), замена малоэффективного института межгосударственной выдачи преступников (экстрадиции) “европейским ордером на арест” и т.д.
В дополнение к этому (далеко не полному) перечню уже осуществленных преобразований Европейский Союз сейчас готовится совершить еще один шаг, который может иметь весьма далеко идущие последствия для всей Европы. Речь идет о принятии единого Конституционного договора Союза, призванного заменить собой действующие учредительные документы организации.
Предпосылки и порядок разработки Конституционного договора Европейского Союза
С момента основания и по сей день Европейский Союз функционирует на базе нескольких соглашений между государствами-членами, заключение и изменение которых ранее происходило в рамках стандартных международно-правовых процедур (межправительственная конференция, подписание и затем ратификация текста всеми странами-участницами).
Подобная картина, характерная для классических международных организаций, однако, все труднее согласуется с особой “квазифедеративной” природой Европейского Союза.
В результате после ряда частичных реформ (поправки Амстердамского 1997 г. и Ниццкого 2001 г. договоров) государства-члены Союза пришли к выводу о необходимости коренным образом реформировать правовые устои данной организации. К подобному шагу подталкивает также предстоящее расширение Европейского Союза (прием 10-13 новых государств-членов), которое требует внесения серьезных корректив в сложившиеся интеграционные механизмы[4].
Согласно одобренной на встрече в верхах в конце 2001 г. декларации “Будущее Европейского Союза” (Лаакенская декларация)[5] в целях подготовки и демократического обсуждения пакета реформ был образован временный представительный орган, названный Конвентом (полное название: “Конвент о будущем Европейского Союза” или “Европейский конвент”).
Первое заседание Конвента состоялось 28 февраля 2002 г. — день, ставший по словам Председателя Европарламента “решающим и революционным шагом для европейской демократии и парламентского метода”[6].
В состав Конвента[7] вошли представители всех государств-членов (по 3 человека от каждой страны: 2 парламентария и 1 представитель правительства) и Европейского Союза в целом (16 депутатов Европарламента и 2 представителя Европейской комиссии).
Кроме того, ввиду предстоящего расширения Союза в работе Конвента с правом совещательного голоса принимают участие представители всех 13 государств-кандидатов (по 3 человека).
Председателем Конвента назначен бывший Президент Французской Республики Валери Жискар д’Эстен, а его заместителями — Джулиано Амато (Италия) и Жан Люк Дехане (Бельгия).
В общей сложности Европейский конвент включает 105 членов[8].
Перед Конвентом поставлена двоякая задача: либо разработать проект будущего учредительного документа Союза (своеобразный “план-максимум”), либо — в случае невозможности достичь компромисса — представить различные варианты действий, которые подлежат обсуждению в 2004 г. в ходе межправительственной конференции.
Конвент сделал выбор в пользу максимального варианта — “конституционализации” правовых устоев Союза, т.е. замены действующих учредительных договоров единым документом под названием Конституция или Конституционный договор.
По завершении работы Конвента в 2003 г. указанный документ планируется представить главам государств/правительств стран-участниц ЕС, а затем, после его доработки в ходе межправительственной конференции (запланирована на 2004 г.) — подписать и отправить на ратификацию в национальные парламенты.
Как и в ходе предыдущих реформ, проект Конституционного договора (Конституции) во многих странах ЕС, скорее всего, будет вынесен на всенародное голосование (референдум).
Основные положения проекта Конституционного договора
В качестве первого шага в разработке союзной Конституции Конвент установил ее общую схему (структуру). С этой целью в октябре 2002 г. президиумом Конвента был подготовлен “Предварительный проект Конституционного договора” Европейского Союза, который:
а) включает в себя план документа (заголовки будущих частей, разделов, статей; порядок их расположения),
б) указывает предмет регулирования каждой статьи и
в) определяет направления будущей работы над проектом[9].
Первое, что обращает на себя внимание — официальноенаименование будущего Конституционного договора: “Договор, учреждающий Конституцию для Европы”.
Как видно, оно носит двойственный характер (Договор — Конституция), в чем проявляется сложная природа организации Европейский Союз: с одной стороны — объединение государств, с другой — союз народов Европы, обладающий собственным гражданством и многими другими атрибутами государственности.
Речь идет, таким образом, о формировании нового типа государственных союзов, который в западноевропейской доктрине обозначают термином “federation d’Etats-nations” (“федерация национальных государств”) или “federation d’Etats et de peuples” (“федерация государств и народов”)[10].
Возникающая в результате интеграционная конструкция приобретает уникальный характер и дает возможность более эффективно решать проблемы социального управления в рамках межэтнического, поликультурного и многоязыкового “европейского пространства”.
Структура проекта слагается из преамбулы и трех частей, главная из которых — часть первая “Конституционное устройство”.
По своему значению а, возможно, и по юридической силе, она будет сопоставима с главой 1 Конституции РФ “Основы конституционного строя”, однако носит более обширный и детальный характер.
В разделах данной части (всего их 10) планируется зафиксировать общие цели и принципы Союза (раздел I “Определение Союза и его цели”); правовое положение человека и гражданина (раздел II “Гражданство Союза и основные права”)[11]; порядок разграничения компетенции между Союзом и государствами, входящими в его состав (раздел III “Компетенция и сферы деятельности Союза”); статус руководящих органов Союза: Европейский совет, Европейский парламент, Комиссия и др. (раздел IV “Институты Союза”); систему правовых актов, правотворческие и правоприменительные процедуры (раздел V “Осуществление компетенции и деятельности Союза”).
Здесь же предполагается установить гарантии демократического функционирования данной организации (раздел VI “Демократическая жизнь Союза”), правила финансирования деятельности и принятия бюджета (раздел VII “Финансы Союза”).
В последних разделах части первой должны быть закреплены правовые основы внешнеполитической функции Союза (раздел VIII “Деятельность Союза на мировой арене”, раздел IX “Союз и его ближайшее окружение”), а также порядок вступления в Союз новых государств-членов и — впервые в истории данной организации — порядок добровольного выхода стран из ее состава (раздел X “Принадлежность к Союзу”).
Обращает на себя внимание ст. 42 проекта, предусматривающая возможность установления “привилегированных отношений между Союзом и соседними государствами”. Актуальность данной нормы для нашей страны не вызывает сомнений, особенно, после встречи в верхах Россия — ЕС в ноябре 2002 г., на которой были согласованы дальнейшие шаги по формированию “общеевропейского экономического пространства” (Common European economic space) и заявлено о необходимости развивать “стратегическое партнерство” в области борьбы с преступностью, включая борьбу с терроризмом.
Часть вторая проекта “Сферы политики и реализация мероприятий Союза” призвана установить порядок принятия решений наднациональными органами применительно к отдельным сферам компетенции ЕС: “сферы внутренней политики и деятельности” (внутренний рынок, экономическая и валютная политика, внутренняя безопасность и др.); “внешнеполитическая деятельность” (внешнеторговая политика, помощь развивающимся странам и др.); оборона и, возможно, правила процедуры (“функционирование Союза”).
Структура и содержание данной части установлены пока что лишь в самых общих чертах.
Последняя часть проекта посвящена порядку вступления в силу, сфере действия, языкам будущего Конституционного договора (Конституции) Союза — часть третья “Общие и заключительные положения”.
Заключение
Подготовка Конституционного договора (Конституции) Европейского Союза — процесс сложный и длительный. В настоящее время сделан первый важный шаг — определена предварительная структура будущего документа. Впоследствии она, скорее всего, претерпит определенные изменения и, самое главное, должна быть наполнена конкретными юридическими нормами, над содержанием которых еще предстоит поработать Конвенту.
Однако уже сейчас можно сделать несколько выводов, которые, как представляется, останутся в силе и для окончательной версии Конституции:
1. Первое — Конвент, объединяющий представителей всех народов Европейского Союза, сделал выбор в пользу подготовки единого учредительного документа данной организации.
Соответственно, после вступления в силу Конституционного договора предположительно должны утратить силу действующие ныне источники “первичного права” ЕС: договоры 1957 г., учреждающие Европейское сообщество и Евратом (“Римские договоры”), Договор о Европейском Союзе 1992 г. (“Маастрихтский договор”) и др.[12]
2. В случае принятия Конституционного договора (Конституции) Европейского Союза значительно упростится внутреннее устройство данной организации: исчезнет так называемая “структура трех опор” (Европейские сообщества — общая внешняя политика и политика безопасности — сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере).
Соответственно, правила функционирования Европейского Союза станут более понятными для его граждан, что немаловажно для дальнейшего развития европейской интеграции.
3. Принятие единого Конституционного договора (Конституции) должно повлечь за собой наделение Европейского Союза в целом достаточно широкой международной правосубъектностью (ст. 4 проекта)[13].
4. По-видимому, будет также усовершенствована система законодательных актов Союза, посредством которых наднациональные институты осуществляют правовое регулирование общественных отношений с участием как государств-членов, так и граждан и юридических лиц.
В частности, Конвентом рассматривается вопрос о введении таких источников, как “европейский закон” и “рамочный закон” (вместо нынешних “регламентов”, “директив”).
5. Принципиальное значение представляет и установление в союзной Конституции четких перечней компетенции (“исключительная компетенция Союза”, “совместная компетенция” и др.), что позволит точнее распределить сферы ответственности национальных и наднациональных властей, и тем самым дать ясный ответ на часто задаваемый сейчас вопрос: “Qui fait quoi?” (“кто что делает в Европейском Союзе?”).
6. С принятием Конституционного договора (Конституции), очевидно, будет связана новая реформа институтов, т.е. руководящих органов Союза. В настоящее время содержание данной реформы еще точно не определено. Среди обсуждаемых вариантов действий: введение поста Президента Союза, изменение порядка формирования Комиссии и преобразование ее в полноценное Правительство Союза, ликвидация поста Высокого представителя Союза по общей внешней политике и политике безопасности и др.
7. Наконец, Конституция Союза, по всей видимости, станет новым шагом в развитии европейского гуманитарного права. Речь идет, как уже отмечалось, о возможном придании высшей юридической силы Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г., а также о возможном присоединении Союза в качестве отдельной стороны к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
В заключение необходимо отметить еще один примечательный аспект: существует вероятность, что с принятием Конституционного договора (Конституции) ЕС произойдет смена названия самой организации.
Вариантов, предложенных Конвентом, четыре:
— оставить действующее название (“Европейский Союз”);
— переименовать Союз в “Европейское сообщество”;
— “Соединенные Штаты Европы” (СШЕ);
— “Объединенная Европа”.
Какой из этих вариантов в конечном счете будет избран, и как станет развиваться дальнейшая работа над Конституцией Союза (или Сообщества, СШЕ и т.д.), покажут ближайшие годы.
[1] Возможность такого шага прямо предусмотрена в основных законах многих государств, в том числе, в действующей Конституции России (ст. 79).
[2] См.: Croisat M., Quermonne J-L. L’Europe et le fédéralisme. 2e édition. Paris, 1999. P. 59.
[3] Подробнее см.: Право Европейского Союза. Учебник / под ред. проф. Кашкина С.Ю. М.: Юрист, 2002. Тексты законодательных актов и иных документов, принятых Союзом, см.: Право Европейского Союза: документы и комментарии. М.: Терра, 1999 и Интернет-страница кафедры права Европейского Союза Московской государственной юридической академии (http://eulaw.edu.ru).
[4] В 2004 г. в Союз должны вступить Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия, Эстония. На 2007 г. запланирован прием Болгарии и Румынии. Вопрос о вступлении в ЕС Турции, которая тоже признана официальным кандидатом, до сих пор остается предметом дискуссий.
[5] Текст декларации на русском языке опубликован на Интернет-странице кафедры права Европейского Союза МГЮА.
[6] Discours de Monsieur P. Cox, Président du Parlement européen a l’occasion de l’ouverture de la Convention sur l’avenir de l’Europe. Bruxelles, le 28 février 2002.
[7] См.: La Convention européenne. Parlement européen — Bureau d’Information pour la France, 2002.
[8] Внутренняя структура и порядок функционирования Конвента в многом напоминают организацию работы представительных учреждений (парламентов, учредительных собраний) государств, а также международных конференций. Кроме Председателя и его заместителей в Конвенте существует коллегиальный руководящий орган — Президиум (или Бюро), а также созданы рабочие группы по специальным вопросам (права человека, международная правосубъектность Союза, управление экономической сферой и др.). Пленарные заседания Конвента проходят два раза в месяц в здании Европейского парламента в Брюсселе.
Работа Конвента строится на началах принципа гласности; протоколы и другие документы публикуются на Интернет-странице Конвента (european-convention.eu.int). Конвентом организовано также общественное обсуждение рассматриваемых проектов (так называемый “форум”).
[9] Текст проекта на русском языке см.: Интернет-страница кафедры права Европейского Союза МГЮА (http://eulaw.edu.ru).
[10] См., напр.: Stéphanou C. Réformes et mutations de l’Union européenne. Bruxelles-Paris, 1997. P. 23-24.
[11] В данный раздел может быть инкорпорирован текст Хартии Европейского Союза об основных правах, принятой 7 декабря 2000 г. См.: Хартия Европейского Союза об основных правах: комментарий / под ред. проф. Кашкина С.Ю. М., 2001.
[12] Первый проект Конституции Европейского Союза, подготовленный в 1994 г. Европарламентом, предполагал оставить в силе ранее подписанные учредительные договоры (в части, не противоречащей Конституции). Однако такой вариант не вполне удобен для правоприменительной практики, поэтому в 2002 г. в Конвенте был избран путь всеобъемлющей кодификации.
[13] В настоящее время международные договоры с “третьими странами”, как правило, заключает не Союз, а отдельные Европейские сообщества, входящие в первую “опору” данной организации. Например, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве России и ЕС 1994 г. на самом деле подписано нашей страной с Европейскими сообществами и их государствами-членами, вместе взятыми.