Калиниченко Пауль Алексеевич,
кандидат юридических наук,
старший преподаватель кафедры
права Европейского Союза МГЮА.
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ЗАЩИТЫ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ[i]
Опубликовано: Журнал «Европа» № 2(36), февраль 2004, спец. выпуск «Экология и экономика» с. 7.
Электронная версия журнала в Интернете – http://www.eur.ru/em/40/eu36p05.htm
Реализация экологических целей Европейского сообщества является важнейшей гарантией социальных прав личности, как это следует из ст. 37 Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г. Как это не печально, но основные экологические права личности не включаются сегодня в «европейский стандарт» прав человека. Ни учредительные договоры Союза, ни Хартия об основных правах – составная часть проектируемой Конституции для Европы, ни текущее законодательство Европейского Союза не содержат экологических прав личности, как таковых.
Тем не менее, данные права провозглашает законодательство государств-членов. Экологические права, такие, как право на благоприятную окружающую среду, право на информацию об окружающей среде, право на возмещение вреда, причинённого экологическим правонарушением, право на участие в принятии экологически значимых решений, право на доступ к правосудию по делам экологического характера, несомненно, относятся к основным социальным правам, а их осуществление является ключевым условием достижения устойчивого развития. Несмотря на отсутствие закрепления самих экологических прав, обеспечение защиты этих прав полностью соответствуют целям и принципам деятельности Европейского Союза в области окружающей среды.
В экологическом законодательстве ЕС в настоящее время сформирован механизм гарантий экологических прав, на европейском уровне созданы правовые инструменты, позволяющие обеспечить их реализацию в государствах-членах. Это свидетельствует о косвенном признании Европейским Союзом экологических прав личности[ii].
Существенную роль для становления механизма гарантий экологических прав в Европейском Союзе играет Орхусская конвенция о доступе к информации, участии общественности в принятии решений и доступе к правосудию по делам экологического характера 1998 г., принятая под эгидой ЕЭК ООН. Европейское сообщество, государства-члены, другие европейские страны (в том числе и Россия) принимали активное участие в разработке данной конвенции.
Присоединение Европейского сообщества к Орхусской конвенции и вступление ее в силу 30 октября 2001 г. потребовали модернизации существовавшего в этой сфере законодательства ЕС. Положения Конвенции 1998 г. имплементированы в правопорядок Союза двумя документами:
– Директивой Европейского парламента и Совета 2003/4/ЕС от 28 января 2003 г. о доступе общественности к информации об окружающей среде и отмене Директивы 90/313/ЕЭС, а также
– Директивой Европейского парламента и Совета 2003/35/ЕС от 26 мая 2003 г., обеспечивающей участие общественности в разработке некоторых планов и программ, касающихся окружающей среды, и вносящей изменения относительно участия общественности и доступа к правосудию в Директивы Совета 85/337/ЕЭС и 96/61/ЕС.
Директива 2003/4/ЕС призвана полностью заменить к 14 февраля 2005 г. один из самых громких и известных актов Сообщества в области окружающей среды – Директиву 90/313/ЕЭС от 7 июля 1990 г. о свободе доступа к информации об окружающей среде, которая впервые на европейском уровне гарантировала право граждан на доступ к информации о состоянии окружающей среды. Директива 90/313/ЕЭС оказала серьезное влияние как на международно-правовое сотрудничество в области окружающей среды, так и на экологическое законодательство различных стран, которые не являются членами Европейского сообщества. В частности, нет сомнений в том, что положения Директивы Сообщества оказали существенное воздействие на формулирование правил уже упомянутой выше Орхусской конвенции.
Директива 2003/4/ЕС так же была принята с целью обеспечить свободу доступа и распространения экологической информации, имеющейся в распоряжении органов власти, а равно определить пределы доступности такой информации. Положения новой Директивы по существу похожи на положения Директивы 1990 г., при этом, новая Директива более детально подходит к регулированию доступа к экологической информации.
Аналогично статье 3 Директивы 90/313/ЕЭС, ст. 3 Директивы 2003 г. устанавливает, что государства-члены должны делать доступной информацию о состоянии окружающей среды для любого частного лица, физического или юридического. Новая Директива, как и Директива 1990 г. даёт перечень оснований, по которым экологическая информация может быть закрыта государством для доступа общественности (информация, затрагивающая международную и государственную безопасность, составляющая коммерческую или личную тайну и т.п.). При этом новая Директива делает это в духе ст. 4 Орхусской конвенции.
Как и в соответствии с положениями Директивы 1990 г., в соответствии с Директивой 2003 г., лицо, которому было, по его мнению, необоснованно отказано в получении экологической информации должно быть обеспечено возможностью доступа к судебными средствами защиты своих прав.
По-разному обе директивы решают вопрос о платности предоставления властными органами информации частному лицу. Старая директива допускает возможность предоставления экологической информации властными органами за определённую плату при том, что плата не должна превышать разумных пределов. Суд Европейских сообществ в 1999 г. истолковал это правило, указав, что размер такой платы может покрывать только расходы, связанные с поиском и обработкой информации. Суд также признал не допустимым взимание платы в случае отказа в предоставлении информации.
Новая Директива, следуя положениям Орхусской конвенции, объявляет доступ к экологической информации бесплатным, допуская возможность предоставления властными органами за определённую плату дополнительной информации. Эта плата не должна превышать разумных пределов.
В отличие от Директивы 2003/4/ЕС, Директива 2003/35/ЕС не отменяет, а дополняет уже существующее законодательство Сообщества о доступе общественности к принятию экологических решений и правосудию по экологическим делам. Эти положения содержатся в Директиве 85/337/ЕЭС и Директиве 96/61/ЕС.
Директива 85/337/ЕЭС по оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду от 27 июня 1985 г., изменённая Директивой 97/11/ЕС от 3 марта 1997 г. обязывает государства-члены обеспечить общественности возможность выражать своё мнение при проведении оценки воздействия на окружающую среду тех или иных проектов, непосредственно участвовать в консультациях при принятии решений экологического характера. Указываются также формы обеспечения такого участия. Согласно рассматриваемой Директиве Сообщества компетентные органы, проводящие оценку воздействия должны также подробно проинформировать общественность о принятом решении.
Директива 2003/35/ЕС дополнила Директиву 1985 г. дефинициями понятий «общественность» и «заинтересованная общественность», определив их так, как это предусмотрено в ст. 2 Орхусской конвенции, а также установила дополнительные гарантии информирования общественности о проводимых в рамках Директивы мероприятиях и доступа ее к участию в проведении оценки.
Схожие изменения были внесены Директивой 2003/35/ЕС и в Директиву 96/61/ЕС от 24 сентября 1996 г., интегрирующей положения о предупреждении загрязнения и контролю над ним. Данный нормативный документ обязывает государства-члены обеспечивать участие общественности в принятии экологически значимых решений. Директива 1996 г. была дополнена также положениями о возможности доступа общественности к правосудию по соответствующим делам.
Несмотря на усиленные попытки Комиссии создать подобные гарантии, законодательством Сообщества пока еще не гарантировано право на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением.
В 1991 году Комиссией был подготовлен проект Директивы о гражданской ответственности за ущерб, причинённый отходами, которая гарантировала это право частных лиц в сфере окружающей среды. Однако Совет заблокировал принятие данного документа. В 2002 г. Комиссия выступила с повторной инициативой в законодательные органы Союза относительно утверждения упомянутой Директивы. Дискуссии по этому вопросу в органах Сообщества продолжаются по сей день. Однако соответствующий акт в этой сфере необходимо ожидать в ближайшем будущем, учитывая, что Шестая программа действий Сообщества в области окружающей среды четко указывает на необходимость создание законодательства о гражданской ответственности за экологический ущерб.
Таким образом, современный европейский механизм защиты экологических прав имеет существенный задел для развития и совершенствования в ближайшее время, что, по нашему мнению, вполне может привести в последствии, но уже в отдаленной перспективе, к формулированию на уровне Союза основных экологических прав среди основных прав и свобод, включаемых в перечень прав человека.
[i] Опубликовано: Журнал «Европа» № 2(36), февраль 2004, спец. выпуск «Экология и экономика» с. 7.
[ii] См.: Калиниченко П.А., Рациборинская Д.Н. Защита экологических прав в законодательстве Европейского сообщества // Экологическое право, № 2/2003, С. 58.