Брюссельский пакт
Комментарий к.ю.н. Калиниченко П.А.
Договор о совместной деятельности в экономической, социальной и культурной сферах и коллективной самообороне, известный также под названием Брюссельский пакт является учредительным документом Западноевропейского союза (ЗЕС) – организации оборонного сотрудничества 10 европейских государств: Бельгии, Великобритании, Германии, Греции, Испании, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Португалии, Франции.
Появление Договора и учрежденной им организации были предопределены исторически. Проблема обеспечения безопасности, стоявшая перед государствами Западной Европы после Второй мировой войны, непосредственно перед подписанием Брюссельского пакта имела два аспекта. Во-первых, это укрощение военной мощи Германии, недопущение возрождения германского милитаризма и новых попыток развязывания войны со стороны немецкого государства. После начала «холодной войны» (1946–1947) на первый план выходит другой ее аспект – «советская военная угроза», опасения агрессии со стороны СССР и его союзников из числа стран Восточной Европы. «Движение к единству Европы есть прямое следствие коммунистической угрозы, которую более нельзя было игнорировать» [1] . Обе «угрозы» рассматривались как реальная опасность независимости западноевропейских стран, для отражения которой ни одно государство не располагало достаточными экономическим и военными ресурсами (в том числе ядерным оружием). Отсюда потребность в совместных действиях, ибо, как считалось, только таким путем страны Европы смогут сохранить свою самостоятельность и суверенитет против «общего врага».
Брюссельский пакт был заключен 17 марта 1948 г. пятью западноевропейскими странами – Бельгией, Великобританией, Люксембургом, Нидерландами и Францией. Несмотря на то, что три первые статьи Договора посвящены соответственно экономическому, социальному и культурному сотрудничеству, именно создание «коллективной самообороны» против возможного агрессора (прежде всего СССР) стала сущностью этого документа. Согласно Пакту 1948 г. страны-участницы обязались, что, если одна или несколько из них становится объектом вооруженного нападения или агрессии, остальные (опираясь на п. 51 Устава ООН, который разрешает коллективную самооборону) «предоставят военную поддержку атакованной Стороне и другую помощь, а также окажут содействие ее усилиям».
Появление в 1949 г. Североатлантического договора, учредившего НАТО «оттенило» значение Брюссельского пакта для обеспечения коллективной обороны пяти подписавших его стран, поскольку сам первоначальный текст Пакта не содержал каких-либо положений об организационном механизме реализации положений Договора, а функции т.н. Организации Брюссельского договора (или Западного союза) перешли к НАТО. Ситуацию призвано было изменить Парижское соглашение от 24 октября 1954 г., которое внесло изменения в Пакт относительно создания специальной структуры на его основе – Западноевропейского союза. Вместе с подписанием Парижского соглашения к Брюссельскому договору присоединились Западная Германия и Италия.
Модифицированный Брюссельский договор сегодня состоит из преамбулы и 12 статей. Договор имеет также ряд приложений, важнейшим из которых является Соглашение о статусе Западноевропейского союза [2] .
В последующие годы «холодной войны» деятельность НАТО полностью «затмила» деятельность ЗЕС [3] . Однако это вовсе не означало конец ее существования. Первые шаги к «реставрации» Организации были предприняты в середине 1980-х г.г., но подлинное возвращение к жизни ЗЕС произошло только после подписания Маастрихтского договора о Европейском Союзе 1992 г.
В отличие от НАТО и Организации Варшавского договора, ЗЕС оказался востребованным в условиях новых политических реалий в Европе после окончания «холодной войны». Западноевропейский союз нашел свое новое место в процессах европейской интеграции и получил новое амплуа в качестве европейской интеграционной структуры в сфере обороны, в сотрудничестве с которой Европейский Союз начал проводить мероприятия по созданию собственной оборонной политики. Эта идея была согласована представителями государств-членов на заседании Европейского совета в декабре 1991 г. в г. Маастрихте [4] .
Новое качество ЗЕС было определено ст. J.4 Договора о Европейском Союзе (ст. 17 в современной редакции) и приложенной к Маастрихтскому договору Декларацией о Западноевропейском союзе, а также Петерсбергской (1992 г.) и Люксембургской (1993 г.) декларациями ЗЕС.
Маастрихтский договор указал, что Западноевропейский союз является неотъемлемой частью развития Европейского Союза, обеспечивающей последнему доступ к оперативным возможностям в вопросах гуманитарного, спасательного, миротворческого характера и по созданию ударных сил по регулированию кризисов и восстановлению мира. Декларация о Западноевропейском Союзе определила механизмы сотрудничества Европейского Союза и ЗЕС.
Петерсбергская декларация, принятая на заседании Совета ЗЕС в июне 1992 г. стала своего рода ответом Западноевропейского союза Маастрихтским договоренностям, достигнутым в декабре 1991 г. и Договору, подписанному в феврале 1992 г. В этой Декларации отразились конкретные задачи и направления деятельности ЗЕС, которые Организация последовательно осуществляла в 1990-е годы.
Люксембургская декларация установила современные приоритеты в отношениях между ЗЕС и НАТО, основывающиеся на транспарентности и сотрудничестве.
Знаковым событием, свидетельствовавшим о смене ориентации ЗЕС, стал переезд штаб-квартиры Организации из Лондона в Брюссель.
Своего рода итогом реформы ЗЕС явилась Кирхбергская декларация, подписанная в мае 1994 г. на заседании Совета ЗЕС. Декларация окончательно закрепила новую структуру членства в организации, характеризующуюся большей гибкостью и позволяющей участвовать в деятельности ЗЕС всем заинтересованным странам. Было определено несколько категорий членов:
1) члены ЗЕС (всего 10);
2) наблюдатели (ими могут быть государства-члены Европейского Союза, не являющиеся членами ЗЕС);
3) ассоциированные члены (Норвегия, Исландия, Турция – члены НАТО, имеющие особые отношения с Европейским Союзом);
4) ассоциированные партнеры (ими могут стать любые другие государства, на сегодняшний день это 10 государств, имеющих статус кандидатов на вступление в Европейский Союз).
Апогей сотрудничества между ЗЕС и Европейским Союзом пришелся на 1996–1997 г.г., когда Западноевропейским союзом были направлены по поручению Европейского Союза вооруженные силы для проведения миротворческой операции в районе Великих озер в Африке. Перед проведением конференции в Амстердаме в 1997 г., посвященной изменению учредительных договоров Европейского Союза и сообществ в качестве одного из вариантов реформ предлагалось сделать ЗЕС четвертой опорой Европейского Союза.
Однако уже через несколько лет пути двух организаций разошлись. Европейский Союз счел целесообразным развивать собственную оборонную политику, опираясь исключительно на собственные ресурсы. Впервые это было заявлено на заседании Европейского совета в Хельсинки осенью 1999 г. и окончательно закреплено Ниццким договором 2001 г., отлучившим ЗЕС от оборонной политики Европейского Союза [5] .
Причин снижения интенсивности сотрудничества двух организаций несколько. Во-первых, часть государств-членов Европейского Союза являются нейтральными (Австрия, Ирландия, Финляндия, Швеция) и их народы противятся присоединению этих стран к какому-либо военному альянсу, а без присоединения их к ЗЕС построение общей оборонной политики становится проблематичным. Во-вторых, ЗЕС стал проявлять собственные амбиции в отношении создания общеевропейской системы обороны, что не входило в планы Европейского Союза. В-третьих, ЗЕС по-прежнему сохраняет теснейшую взаимосвязь, граничащую с взаимозависимостью, с НАТО. Наконец, развитие общей оборонной политики Европейского Союза достигло того уровня, на котором помощь инородных структур уже не требуется.
Западноевропейский союз имеет собственную структуру органов, которая, как и структура органов НАТО, четко не определяется в учредительном договоре.
Главным органом ЗЕС является Совет. Совет Западноевропейского союза является постоянно действующим органом, собирающимся в составе постоянных представителей государств-членов при ЗЕС еженедельно (т.н. Постоянный совет), либо в составе министров иностранных дел и министров обороны этих стран не реже двух раз в год. Председательствуют в Совете ЗЕС государства-члены, поочередно замещая этот статус каждые полгода. Решения в Совете ЗЕС по основным вопросам принимаются единогласно, другие вопросы решаются квалифицированным и простым большинством голосов. Возможен также созыв внеочередного заседания Совета ЗЕС на высоком уровне по желанию одного из членов организации для обсуждения положения, которое может угрожать миру или экономической стабильности (п. 3 ст. VIII Брюссельского пакта).
Согласно Пакту Совет ЗЕС разрешает вопросы осуществления положений Договора, протоколов и приложений к нему, учреждает те вспомогательные органы, которые сочтет необходимыми, в рамках Совета ЗЕС проходят консультации государств-членов по вопросам обеспечения международного мира и безопасности на европейском континенте.
Подготовкой заседаний Совета ЗЕС занимается специальная Рабочая группа Совета. Совету также ассистируют еще несколько рабочих групп: Специальная рабочая группа министерств иностранных дел государств-членов, Группа представителей министерств обороны, а также ряд рабочих комитетов по вопросам космического права, Средиземноморья, соглашения по открытому небу и т.д.
В рамках ЗЕС создан специальный Штаб по планированию, который отвечает за стратегическую разработку и управление практическими мероприятиями военного характера.
ЗЕС имеет свой Секретариат, возглавляемый Генеральным секретарем.
Согласно ст. IX Брюссельского договора Совет ЗЕС подотчетен Ассамблее Западноевропейского союза. Ассамблея ЗЕС состоит из 108 депутатов – представителей национальных парламентов государств-членов ЗЕС в Парламентской ассамблее Совета Европы. Собирается Ассамблея ЗЕС дважды в год и на своих заседаниях может рассматривать любой вопрос, относящийся к деятельности ЗЕС.
Таким образом, Западноевропейский союз тесно связан в своей деятельности с тремя другими европейскими организациями – Европейским Союзом, Советом Европы и НАТО. С Европейским Союзом ЗЕС связывает общая деятельность по становлению общеевропейской обороны. С Советом Европы – состав представителей в Ассамблее ЗЕС. В свою очередь, с НАТО ЗЕС связывает не только общность целей, ЗЕС использует в своей деятельности ряд натовских структур в соответствии с Парижскими изменениями Брюссельского договора. На практике также все постоянные представители государств-членов, заседающие в Постоянном совете ЗЕС, кроме Германии и Франции, совмещают эти посты с постами постоянных представителей от своих стран в НАТО.
В координации с НАТО ЗЕС решает вопрос об использовании Сил, подчиненных ЗЕС. ЗЕС не имеет собственных регулярных войск или системы военного управления. Воинские подразделения и системы управления боевыми операциями предоставляются государствами-членами или ассоциированными членами в соответствии с распоряжениями Штаба по планированию.
К Силам, подчиненным ЗЕС относятся:
– т.н. «Еврокорпус», состоящий из воинских подразделений Бельгии, Германии, Испании, Люксембурга и Франции;
– Многонациональная дивизия «Центр», состоящая из сил реагирования в Европе в рамках объединенной военной структуры НАТО;
– силы быстрого развертывания «Еврофор» и военно-морское подразделение «Евромарфор», включающие подразделения Италии, Испании, Португалии и Франции;
– Британско-голландские амфибийные силы и испано-итальянский амфибийный корпус;
– штабы первого германо-голландского корпуса.
Также в рамках ЗЕС функционируют и другие учреждения, деятельность которых сопутствует обеспечению безопасности в Европе, такие как Институт проблем безопасности, Центр искусственных спутников, Центр оценки ситуации и др.
Несмотря на то, что Западноевропейский союз уже не является «агентом» Европейского Союза в вопросах обеспечения обороны, в ближайшем будущем ЗЕС будет сохранять важную роль в обеспечении коллективной безопасности в Европе и интеграции оборонной политики государств-членов.
Договор о совместной деятельности в экономической, социальной и культурной сферах и коллективной самообороне
(Брюссельский пакт, подписанный 17 марта 1948 г., и измененный Парижским соглашением от 23 октября 1954 г.) [6]
(перевод к.ю.н. Калиниченко П.А.)
[Высокие договаривающиеся стороны,]
намериваясь:
подтвердить свою веру в основные права человека, достоинство и ценность человеческой личности, и другие идеалы, провозглашенные Уставом Организации Объединенных Наций;
укреплять и защищать принципы демократии, личной и политической свободы, конституционные традиции и законность, которые являются их общим наследием;
укреплять в этих целях экономические, социальные и культурные узы, которыми они уже связанны;
преданно сотрудничать и координировать свои усилия по созданию в Западной Европе крепкой основы для европейского экономического возрождения;
оказывать помощь друг другу в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций в достижении международного мира и безопасности и отражении любой агрессии;
обеспечивать единство и поощрять прогрессивную интеграцию в Европе;
взаимодействовать для достижения этих целей с другими государствами, разделяющими те же идеалы и исполненными той же решимостью;
желая в этих целях заключить договор о совместной деятельности в экономической, социальной и культурной сферах и коллективной самообороне;
согласились о следующем:
СТАТЬЯ I
Убежденные в тесной общности своих интересов и необходимости объединения в целях содействия экономическому возрождению Европы, Высокие договаривающиеся стороны будут организовывать и координировать свою экономическую деятельность таким образом, чтобы достичь наилучших результатов, предотвращая конфликты их экономических политик, координируя производство и развитие деловых контактов.
Сотрудничество, предусмотренное в предыдущем параграфе, которое будет осуществляться в Совете, упомянутом в статье VIII, а равно и в других органах, не предусматривает дублирования и не наносит ущерба деятельности других экономических организаций, в которых Высокие договаривающиеся стороны представлены или могут быть представлены, а напротив содействует работе этих организаций.
СТАТЬЯ II
Высокие договаривающиеся стороны будут прилагать совместные усилия, как путем прямых консультаций, так и в рамках специализированных учреждений, по обеспечению высокого уровня жизни своих народов и развитию на корреспондирующей основе социальных и других соответствующих служб в своих странах.
Высокие договаривающиеся стороны в кратчайший срок будут консультироваться по вопросам применения принятых специализированными учреждениями рекомендаций, имеющих общий практический интерес и касающихся социальных проблем.
Они будут прилагать усилия к заключению между собой в ближайшее время конвенций в сфере социальной защиты.
СТАТЬЯ III
Высокие договаривающиеся стороны будут прилагать совместные усилия по обеспечению среди своих народов лучшего восприятия принципов, формирующих основу их общей цивилизации, и культурных обменов в соответствии с конвенциями между ними или на другой основе.
СТАТЬЯ IV
Во исполнение Договора, Высокие договаривающиеся стороны и любые органы, учрежденные ими в соответствии с Договором, работают в тесном сотрудничестве с Организацией Североатлантического Договора (НАТО).
Признавая неуместным дублирование военных структур НАТО, Совет и его учреждения будут полагаться на соответствующие информационные и консультативные органы НАТО в военном сотрудничестве.
СТАТЬЯ V
Если любая из Высоких договаривающихся сторон будет атакована в Европе чьими-либо вооруженными силами, другие Высокие договаривающиеся стороны в соответствии со статьей 51 Устава Организации Объединенных Наций предоставят военную поддержку атакованной Стороне и другую помощь, а также окажут содействие ее усилиям.
СТАТЬЯ VI
О всех мерах, предпринятых в соответствии с предыдущей статьей, должно быть немедленно доложено в Совет Безопасности. Эти меры должны быть прекращены, как только Совет Безопасности предпримет собственные меры для восстановления международного мира и безопасности.
Настоящий Договор не наносит ущерба обязательствам, принятых Высокими договаривающимися сторонами в соответствии с положениями Устава Организации Объединенных Наций. Ничто в настоящем Договоре не должно толковаться как умаляющее авторитет и ответственность Совета Безопасности по принятию в любое время тех действий, которые он сочтет необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности.
СТАТЬЯ VII
Высокие договаривающиеся стороны провозглашают в той степени, насколько это касается каждой из них, что ни одно из международных обязательств между ними или между ними и третьими государствами, находящееся на данный момент в силе, не будет вступать в конфликт с положениями настоящего Договора.
Ни одна из Высоких договаривающихся сторон не будет создавать какой-либо альянс или участвовать в какой-либо коалиции, напрямую направленных против любой другой Высокой договаривающейся стороны.
СТАТЬЯ VIII
- Для целей укрепления мира и безопасности, обеспечения единства, поощрения прогрессивной интеграции в Европе и тесного сотрудничества между ними и другими европейскими организациями, Высокие договаривающиеся стороны Брюссельского пакта учреждают Совет, который разрешает вопросы осуществления положений настоящего Договора, протоколов и приложений к нему.
- Совет, именуемый как «Совет Западноевропейского Союза», организуется таким образом, чтобы он мог осуществлять свои функции последовательно; он учреждает те вспомогательные органы, которые сочтет необходимыми, в частности, он незамедлительно создаст Агентство по контролю за вооружениями, функции которого определены в Протоколе № IV.
- По требованию любой из Высоких договаривающихся сторон Совет незамедлительно собирается в целях санкционирования их консультаций по любой ситуации, которая может создавать угрозу миру, в соответствующей сфере отношений, или угрозу экономической стабильности.
- Совет принимает решения единогласно по вопросам, к которым не применим иной порядок голосования. В случаях, предусмотренных протоколами II, III и IVон использует различные процедуры голосования, предусмотренные ими: единогласие, большинство в две трети голосов, простое большинство. Совет принимает решения простым большинством по вопросам, направляемым ему Агентством по контролю за вооружениями.
СТАТЬЯ IX
Совет Западноевропейского Союза подготавливает ежегодный доклад о своей деятельности, в том числе и по контролю за вооружениями, и направляет его Ассамблее, состоящей из представителей Сторон Брюссельского пакта в Консультативной ассамблеи Совета Европы.
СТАТЬЯ X
Намериваясь разрешать споры только мирными средствами, Высокие договаривающиеся стороны применяют в отношении споров между собой следующие положения:
Высокие договаривающиеся стороны будут, пока настоящий Договор находится в силе, разрешать все споры, подпадающие под действие параграфа 2 статьи 36 Статута Международного Суда, путем направления их в Суд, при условии, что каждая из Сторон сделала заявление о признании в отношении другой Стороны, принявшей такое же обязательство, юрисдикцию Суда обязательной.
Кроме того, Высокие договаривающиеся стороны будут проводить консультации по всем спорам, не подпадающим под действие параграфа 2 статьи 36 Статута Международного Суда.
При возникновении спора, который одновременно содержит проблемы, разрешаемые путем консультаций, и проблемы, разрешаемые судебным путем, любая из Сторон, участвующих в споре, имеет право настаивать на судебном рассмотрении правовых вопросов спора до проведения консультаций.
Предыдущие положения настоящей статьи не затрагивают возможности применения соответствующих положений или соглашений, предписывающих иные методы мирного разрешения.
СТАТЬЯ XI
Высокие договаривающиеся стороны могут предложить любому из других государств, на основе соглашения, присоединиться к настоящему Договору на условиях, согласованных между ними и приглашенным государством.
Любое государство, приглашенное таким образом, может стать Стороной Договора, передав инструмент присоединения на хранение Правительству Бельгии.
Правительство Бельгии проинформирует каждую из Высоких договаривающихся сторон о принятии каждого инструмента присоединения.
СТАТЬЯ XII
Настоящий Договор подлежит ратификации, а инструменты ратификации подлежат передаче на хранения Правительству Бельгии в кратчайший срок.
Настоящий Договор вступит в силу с момента сдачи на хранения последнего инструмента ратификации, и будет находиться в силе в течение пятидесяти лет.
По истечению пятидесяти лет, каждая из Высоких договаривающихся сторон имеет право выйти из него, направив, предварительно, за год до этого уведомление Правительству Бельгии.
Правительство Бельгии проинформирует каждую из Высоких договаривающихся сторон о принятии каждого инструмента ратификации и каждого уведомления о выходе.
[1] Florinsky M.T. Integrated Europe. – NY. 1953. – P. 11.
[2] В настоящем издании приложения к Брюссельскому пакту не приводятся.
[3] В этой связи примечателен тот факт, что в «стане» потенциального противника вообще не обращали внимания на деятельность ЗЕС, советская специализированная литература тех лет практически не содержит даже упоминаний об этой организации.
[4] Все государства-члены ЗЕС являются членами Европейских сообществ. На момент Маастрихтского заявления к участникам ЗЕС уже присоединились Испания и Португалия (1989 г.), Греция вступила в ЗЕС в 1990-е г.г.
[5] Об этом подробнее см.: Право Европейского Союза: Учебник для вузов / Под ред. С.Ю. Кашкина. М. 2002. С. 186.
[6] Перевод к.ю.н. Калиниченко П.А.