ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЙ ПРОЕКТ КОНСТИТУЦИОННОГО ДОГОВОРА (КОНСТИТУЦИИ) ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА[1]
Предисловие:
Публикуемый документ является первым шагом в процессе разработки текста единого Конституционного договора Европейского Союза, призванного заменить собой действующие учредительные договоры организации (Договор о Европейском Союзе 1992 г. и договоры 1957 г., учреждающие Европейское сообщество (ЕС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом)).
Предварительный проект Конституционного договора был подготовлен и официально представлен 28 октября 2002 г. президиумом «Конвента о будущем Союза» («Европейского конвента») – временного представительного органа, начавшего свою деятельность весной 2002 г. (состав, порядок формирования и задачи данного Конвента установлены Декларацией Лаакена «Будущее Европейского Союза»).
Поскольку речь идет именно о первом, предварительном шаге, проект ограничивается определением структуры будущего Конституционного договора (названия частей, разделов и статей; порядок их расположения). В дальнейшем указанный «каркас» подлежит наполнению конкретным содержанием в виде юридических норм, текст которых еще предстоит выработать Конвенту.
Обращает на себя внимание указанная в проекте возможность переименования организации Европейский Союз (см. ст. 1 и примечание к ней). Весьма вероятно также, что в ходе дальнейшей работы над проектом изменениям подвергнутся названия ряда статей и разделов документа (как представляется, многие из них нуждаются в существенной корректировке и требуют более тщательной юридической обработки).
С целью облегчить восприятие документа читателем в переводе на русский язык названия частей, разделов и статей проекта Конституционного договора помещены вместе с кратким описанием их будущего содержания (в оригинале структура Конституционного договора и официальные разъяснения Европейского конвента приводятся отдельно друг от друга в виде «оглавления» и «краткого описания текста»).
Текст документа:
Цель данного текста – показать структуру возможного Договора. Применительно к Части первой в ходе дальнейшей работы Конвента должен быть решен вопрос о включении или невключении в нее отдельных статей, а также об уточнении содержания некоторых из них. Как следствие, включение ряда статей в данный текст не должно рассматриваться в качестве фактора, предрешающего результат дебатов в Конвенте.
ДОГОВОР, УЧРЕЖДАЮЩИЙ КОНСТИТУЦИЮ ДЛЯ ЕВРОПЫ
ПРЕАМБУЛА
<…>
ЧАСТЬ ПЕРВАЯ. КОНСТИТУЦИОННОЕ УСТРОЙСТВО
Раздел I. Определение Союза и его цели
Статья 1. Создание [Европейского сообщества, Европейского Союза, Соединенных Штатов Европы, Объединенной Европы]*
*Ссылка на термин “Союз” подлежит замене по всему тексту терминами “Европейское сообщество”, “Европейский Союз”, “Соединенные Штаты Европы” или “Объединенная Европы” в том случае, если будет принято решение о переименовании Союза.
— Решение создать [образование, именуемое “Европейское сообщество”, “Европейский Союз”, “Соединенные Штаты Европы”, “Объединенная Европа”].
— Союз европейских государств, сохраняющих собственную национальную индивидуальность, которые тесно координируют свою политику на европейском уровне и управляют на федеративных началах определенными сферами общей компетенции.
— Признание многообразия в качестве определяющей черты Союза.
— Союз открыт для всех европейских государств, которые привержены одинаковым ценностям и обязуются сообща друг с другом содействовать их реализации.
Статья 2. Его ценности
Данная статья перечисляет ценности Союза: человеческое достоинство, основные права, демократия, правовое государство, терпимость, уважение обязательств и международного права.
Статья 3. Его цели
Данная статья устанавливает главные цели, такие как:
— защита общих ценностей, интересов и независимости Союза;
— содействие экономическому и социальному сплочению;
— укрепление внутреннего рынка, а также Экономического и валютного союза;
— содействие высокому уровню занятости и социальной защиты;
— высокий уровень защиты окружающей среды;
— поощрение технологического и научного прогресса;
— создание пространства свободы, безопасности и правосудия;
— развитие общей внешней политики и политики безопасности, а также оборонной политики в целях обеспечить защиту ценностей Союза и содействовать их реализации в отношениях с окружающим миром.
Достижение указанных целей производится согласно правилам, которые учитывают возможность наделения Союза соответствующими видами компетенции как в полном объеме, так и частично, а равно возможность совместного осуществления данной компетенции государствами-членами.
Статья 4. Его правосубъектность
Ясно выраженное признание правосубъектности за [Сообществом/Европейским Союзом, Соединенными Штатами Европы, Объединенной Европой].
Раздел II. Гражданство Союза и основные права
Статья 5. Гражданство Союза
Данная статья вводит и определяет гражданствоСоюза: каждый гражданин государства-члена является гражданином Союза. Он обладает двойным гражданством – национальным гражданством и гражданством европейским – и свободно, по собственному усмотрению, пользуется и тем и другим, осуществляя права и обязанности, которые связаны с каждым этим гражданством.
Статья перечисляет права, связанные с европейским гражданством (права на передвижение, проживание, право голоса и возможность участвовать в качестве кандидата на муниципальных выборах и на выборах в Европейский парламент, право петиций, право направлять письменные обращения и получать ответ от Европейских институтов на родном языке гражданина).
Статья вводит принцип недопустимости дискриминации граждан Союза в связи с их национальным гражданством.
Статья 6. Хартия основных прав[2]
Данная статья будет подготовлена в соответствии с результатами деятельности рабочей группы по Хартии[3].
В качестве образца может быть использована статья 6 Договора о Европейском Союзе.
Возможно:
— либо сделать отсылку к Хартии;
— либо ввести принцип, предусматривающий интеграцию Хартии, и воспроизвести ее статьи в той или иной части Договора или в специальном протоколе, приложенном к Конституции;
— либо включить все статьи Хартии.
Раздел III. Компетенция и сферы деятельности Союза[4]
Статья 7. Основополагающие принципы: передача компетенции, субсидиарность, пропорциональность
Данная статья излагает принципы деятельности Союза: она осуществляется в соответствии с правилами Договора, в пределах компетенции, предоставленной Договором, и при соблюдении принципов субсидиарности и пропорциональности.
Статья 8. Уважение основополагающих принципов: компетенция, переданная в ограниченных пределах; контроль за соблюдением принципов субсидиарности и пропорциональности. Верховенство права Союза. Последующая эволюция[5]
Данная статья предусматривает уважение следующего принципа: любая компетенция, которая не была передана Конституцией Союзу, остается компетенцией государств-членов.
Она устанавливает верховенство права Союза при осуществлении переданной ему компетенции.
Она будет закреплять правила эффективного контроля за соблюдением принципов субсидиарности и пропорциональности. С этой целью будет предусмотрена роль национальных парламентов.
Она определяет правила, обеспечивающие способность системы к адаптации (статья 308)[6].
Она устанавливает обязанность лояльного сотрудничества государств-членов по отношению к Союзу, а также принцип, согласно которому Союз реализует свою компетенцию посредством актов, принимаемых его институтами.
Статья 9. Категории компетенции: определение
Данная статья перечисляет категории компетенции[7].
Статья 10. Исключительная компетенция
Данная статья указывает сферы исключительной компетенции Союза.
Статья 11. Совместная компетенция
Данная статья указывает сферы совместной компетенции Союза и государств-членов. Она вводит принцип, согласно которому в той мере, в какой Союз осуществляет деятельность в рамках этих сфер, государства-члены могут предпринимать свои действия лишь в пределах, установленных законодательством Союза.
Статья 12. Сферы деятельности, направленной на поддержку
Данное правило указывает сферы, в которых Союз поддерживает или координирует деятельность государств-членов, но не уполномочен издавать законодательные акты[8].
Статья 13. Общая внешняя политика и политика безопасности; общая оборонная политика; политика в отношении полицейской деятельности и правосудия в уголовно-правовой сфере
В отдельных сферах государства-члены в рамках Союза определяют и осуществляют общую политику на основании специальных правил. Данная статья должна будет указать эти сферы.
Раздел IV. Институты Союза
Статья 14. Общая институционная система применительно к деятельности, осуществляемой Союзом, и деятельности, совместно осуществляемой государствами-членами в рамках Союза
Данная статья:
— устанавливает, что Союз располагает единым институционным механизмом;
— предусматривает, что данный механизм обеспечивает взаимосвязь и последовательность разных направлений политики и деятельности, осуществляемых для достижения целей Союза – как деятельности в сферах компетенции, полностью или частично переданных Союзу, так и деятельности в сферах, где компетенция принадлежит государствам-членам и осуществляется ими совместно друг с другом;
— устанавливает перечень институтов Союза;
— закрепляет принцип, согласно которому все институты действуют в пределах полномочий, возложенных на них настоящим Договором, в соответствии с процедурами, на условиях и для достижения целей, предусмотренных Договором в отношении каждой отдельной сферы;
— провозглашает в качестве обязанности Европейских институтов обеспечивать и развивать управление, которое имеет открытый, эффективный характер и осуществляется на началах умеренности;
— вводит принцип лояльного сотрудничества в отношениях между институтами.
Статья 15. Европейский совет: состав, роль, задачи
Данная статья определяет Европейский совет, его состав и задачи.
Статья 15bis. Председательство в Европейском совете
После того, как соответствующий вопрос будет обсужден в Конвенте, данная статья сможет закрепить срок полномочий и порядок назначения Председателя Европейского совета, его роль и его обязанности.
Статья 16. Европейский парламент: состав, полномочия.
Данная статья закрепляет состав Европейского парламента, члены которого избираются всеобщим прямым голосованием.
Она содержит перечень полномочий Европейского парламента и предусматривает возможность для Европейского парламента ставить вопрос о вынесении вотума недоверия в связи с управленческой деятельностью Комиссии, а также процедуру рассмотрения и последствия подобного вотума.
Статья 17. Совет: состав, полномочия
Данная статья определяет состав и полномочия Совета; в ней должно содержаться упоминание о формациях Совета[9].
Статья 17bis. Председательство в Совете
Данная статья установит правило о порядке назначения Председателя Совета, а также его роль, обязанности и срок полномочий.
Статья 18. Комиссия: состав, полномочия (монополия на инициативу)
Данная статья будет содержать положения относительно состава и полномочий Комиссии (включая монополию на инициативу)[10]. В зависимости от итогов предстоящей работы Конвента статьей будет предусматриваться либо коллегия ограниченных размеров, либо Комиссия с более многочисленным составом; в статье также будут указаны правила обсуждения вопросов в Комиссии.
Статья 18bis. Председательство в Комиссии
Данная статья установит роль и порядок назначения Председателя Комиссии.
Статья 19. Конгресс народов Европы
Данная статья будет предусматривать возможность создания Конгресса народов Европы, определит его состав и процедуру назначения его членов, а также установит его полномочия (данная статья будет подготовлена по итогам дальнейшей работы Конвента).
Статья 20. Суд
Данная статья устанавливает состав и полномочия Суда, включая Трибунал первой инстанции; в ней также будут предусмотрены основные способы обращений в Суд и Трибунал за правовой защитой.
Статья 21. Счетная палата
Данная норма устанавливает состав и прерогативы Счетной палаты, а также круг ее полномочий.
Статья 22. Европейский центральный банк
В данной статье могут быть определены состав и задачи Европейского центрального банка, а также состав его Совета управляющих и Дирекции.
Статья 23. Консультативные органы Союза
Данное положение должно предусмотреть, что Европейскому парламенту, Совету и Комиссии оказывают содействие Экономический и социальный комитет и Комитет регионов – органы, выполняющие консультативные функции.
Раздел V. Осуществление компетенции и деятельности Союза
Статья 24. Инструменты Союза: например, европейские законы, рамочные законы, европейские решения (список подлежит уточнению в свете заключений, подготовленных рабочей группой IX)[11]
Данная статья закрепляет перечень различных инструментов, которыми располагают институты Союза в целях осуществления своей компетенции[12].
Статья 25. Законодательные процедуры: принятие законов и рамочных законов
Четкое описание законодательной процедуры, применяемой в Союзе: процедуры принятия законов, рамочных законов и т.д.
Статья 26. Процедуры принятия решений[13]
Четкое описание процедур принятия решений и т.д.
Статья 27. Процедуры издания правоприменительных актов
Описание процедур, с помощью которых Союз обеспечивает введение в действие актов, предусмотренных статьей 24, а также способы контроля за их исполнением.
Статья 28. Процедуры осуществления мероприятий, направленных на поддержку (включая программы)[14]. Контроль за их реализацией
Описание процедур осуществления Союзом мероприятий, направленных на поддержку (включая программы), а также способы контроля за их реализацией.
Статья 29. Общая внешняя политика и политика безопасности
Данная статья будет содержать описание процедур, подлежащих применению в сфере общей внешней политики и политики безопасности.
Статья 30. Общая оборонная политика
Данная статья будет содержать описание процедур, подлежащих применению в сфере общей оборонной политики.
Статья 31. Политика в отношении полицейской деятельности и правосудия в уголовно-правовой сфере
Данная статья будет содержать описание процедур, которые должны применяться в ходе реализации политики, относящейся к полицейской деятельности и правосудию в уголовно-правовой сфере.
Статья 32. Использование продвинутого сотрудничества[15]
Данное положение должно установить:
— условия введения продвинутого сотрудничества в рамках Договора;
— при необходимости, сферы, регулируемые Договором, в которых не допускается продвинутое сотрудничество;
— принцип, предусматривающий использование соответствующих правил Договора применительно к изданию актов, которые потребуются в целях практической реализации продвинутого сотрудничества;
— обязанности государств-членов, участвующих и не участвующих в продвинутом сотрудничестве.
Раздел VI. Демократическая жизнь Союза
Статья 33. Демократический принцип равенства граждан Союза
Данная статья устанавливает принцип, согласно которому граждане Союза равноправны во взаимоотношениях с институтами последнего.
Статья 34. Принцип демократии, основанной на участии граждан в решении вопросов общественной жизни
Данная статья провозглашает принцип демократии, основанной на участии граждан в решении вопросов общественной жизни. Институты обеспечивают высокий уровень прозрачности своей деятельности, что дает возможность различным формам объединений граждан участвовать в жизни Союза.
Статья 35. Единый избирательный закон для выборов Европейского парламента
Данное положение будет содержать отсылку к протоколу, который устанавливает правила, обеспечивающие избрание Европейского парламента во всех государствах-членах согласно единой избирательной процедуре.
Статья 36. Прозрачность законодательных дебатов в Союзе
Данное положение устанавливает правило о гласности обсуждений, проводимых в ходе законотворческой деятельности Европейского парламента и Совета и ведущих к принятию документов в форме законодательных актов.
Статья 37. Правила голосования в институтах Союза. Использование возможности прибегать к «конструктивному воздержанию» и последствия такого шага
Данное положение установит правила голосования применительно к обсуждениям, проводимым в рамках институтов Союза; в частности, в нем будут содержаться определение квалифицированного большинства и устанавливаться порядок использования возможности прибегать к конструктивному воздержанию, а также последствия такого шага[16].
Раздел VII. Финансы Союза
Статья 38. Ресурсы Союза
Данное положение предусматривает, что бюджет Союза полностью финансируется за счет собственных ресурсов; оно также устанавливает процедуру, согласно которой должна определяться система собственных ресурсов.
Статья 39. Принцип сбалансированности бюджета Союза
Данное положение должно предусмотреть принцип сбалансированности бюджета, а также правила о бюджетной дисциплине.
Статья 40. Бюджетная процедура в Союзе
Данная статья призвана:
— указать, что все доходы и расходы Союза должны предусматриваться бюджетными статьями на каждый финансовый год и включаться в бюджет;
— дать описание процедуры принятия бюджета.
Раздел VIII. Деятельность Союза на мировой арене
Статья 41. Представительство Союза во внешних сношениях
Данное положение должно установить, кто представляет Союз в международных отношениях, с учетом компетенции, уже осуществляемой к настоящему времени в рамках Сообщества.
По результатам дальнейшей работы Конвента данная статья должна определить будущие роль и положение Высокого представителя по общей внешней политике и политике безопасности.
Раздел IX. Союз и его ближайшее окружение
Статья 42. Привилегированные отношения между Союзом и соседними государствами
В данную статью могут быть включены правила, определяющие привилегированные отношения между Союзом и соседними государствами — в том случае, если будет принято решение об установлении подобных отношений.
Раздел X. Принадлежность к Союзу
Статья 43. Союз открыт для всех государств Европы, которые строго соблюдают его ценности и основные права личности, а также согласны с правилами, регулирующими функционирование Союза
Данная статья устанавливает принцип, согласно которому Союз открыт для всех государств Европы, разделяющих его ценности и желающих участвовать в их совместном осуществлении, строго соблюдающих основные права и признающих правила, регулирующие функционирование Союза.
Статья 44. Процедура вступления в Союз
Данная статья устанавливает процедуру присоединения новых государств-членов к Европейскому Союзу.
Статья 45. Приостановление прав, вытекающих из членства в Союзе
Данная статья устанавливает процедуру приостановления прав, вытекающих из членства в Союзе, в случае констатации факта нарушения государством-членом принципов и ценностей Союза.
Статья 46. Выход из Союза
Данная статья предусмотрит возможность установить процедуру добровольного выхода из Союза по решению государства-члена, а также институциональные последствия подобного шага.
ЧАСТЬ ВТОРАЯ. СФЕРЫ ПОЛИТИКИ И РЕАЛИЗАЦИЯ МЕРОПРИЯТИЙ СОЮЗА
Данная часть должна будет содержать нормы, выступающие в качестве правовых основ для принятия решений[17]. Исходя из того, какие варианты будут избраны для Части первой, настоящая Часть в отношении каждой сферы призвана указать характер компетенции (раздел III)[18], подлежащие применению акты и процедуры (раздел V). Потребуется внести технические поправки с тем, чтобы привести данную Часть вторую Договора в соответствие с его Частью первой[19].
А. Сферы внутренней политики и деятельности
А1. Внутренний рынок
I. Свободное передвижение лиц и услуг
1. Работники;
2. Свобода учреждения;
3. Свобода предоставления услуг;
4. Визы, убежище, иммиграция и другие направления политики, связанные со свободным передвижением лиц.
II. Свободное движение товаров
1. Таможенный союз;
2. Запрещение количественных ограничений.
III. Капиталы и платежы
IV. Сближение законодательств
А2. Экономическая и валютная политика
А3. Политика в других специальных областях
I. Правила конкуренции
II. Социальная политика
III. Экономическое и социальное сплочение
IV. Сельское хозяйство и рыболовство
V. Окружающая среда
VI. Защита потребителей
VII. Транспорт
VIII. Трансъевропейские сети
IX. Научные исследования и технологическое развитие
А4. Внутренняя безопасность
Политика в отношении полицейской деятельности и правосудия в уголовно-правовой сфере.
А5. Сферы, в которых Союз может принимать решения об осуществлении мероприятий, направленных на поддержку
I. Занятость
II. Общественное здравоохранение
III. Промышленность
IV. Культура
V. Образование, профессиональное обучение, молодежь
В. Внешнеполитическая деятельность
I. Торговая политика[20]
II. Сотрудничество в целях содействия развитию[21]
III. Внешние аспекты сфер политики, предусмотренных главами А1 – А4
IV. Общая внешняя политика и политика безопасности
1. Внешняя политика;
2. Разрешение кризисов.
V. Заключение международных соглашений
С. Оборона
D. Функционирование Союза
Институционные и процедурные правила; бюджетные предписания*.
*Объем институционных и процедурных правил, содержащихся в настоящей Части, будет зависеть от степени детализации Части первой. Может быть предусмотрено, что в данных правилах регулируются только межинституционные процедуры; правила, касающиеся внутренней деятельности институтов, можно будет поместить в протоколы.
ЧАСТЬ ТРЕТЬЯ. ОБЩИЕ И ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Последний раздел[22]
Статья х. Отмена предшествующих договоров. Правопреемство по отношению к Европейскому сообществу и Европейскому Союзу
Статья х+1. Сфера применения Договора
Статья х+2. Протоколы
Протоколы, приложенные к Договору, являются его составной частью.
Статья х+3. Процедура пересмотра Конституционного договора
Статья х+4. Принятие, ратификация и вступление в силу Конституционного договора
Статья х+5. Срок действия
Договор заключен на неограниченный срок.
Статья х+6. Языки
Языки, на которых составлен Договор и которые являются аутентичными.
[1] Avant-projet de Traité constitutionnel. La Convention européenne: Bruxelles, le 28 octobre 2002. CONV 369/02. Перевод и предисловие Четверикова А.О.
[2] Хартия Европейского Союза об основных правах от 7 декабря 2002 г. – Прим. перев.
[3] Имеется в ввиду одна из рабочих групп, образованных внутри Конвента. – Прим. перев.
[4] В оригинале дословно во множественном числе: «компетенции и действия Союза». – Прим. перев.
[5] Под «постепенной эволюцией» понимается возможность Союза в случае необходимости распространять свою деятельность на сферы, которые прямо не отнесены к его ведению Конституцией (см. ниже, абзац 4 текста). – Прим. перев.
[6] В соответствии с ныне действующей ст. 308 Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 г. Совет по предложению Комиссии и после консультации с Европейским парламентом вправе принимать необходимые меры, в том числе законодательные акты, если потребность в этих мерах возникает в ходе функционирования общего рынка, а учредительный договор не предусматривает в других статьях нужных полномочий. – Прим. перев.
[7] Имеются в виду исключительная, совместная компетенция и другие (см. ниже, ст. 10 – ст. 13). – Прим. перев.
[8] Перечень сфер см. в главе А5 Части второй документа. – Прим. перев.
[9] Формации Совета – различные способы комплектования данного органа. См.: Внутренний регламент (правила процедуры) Совета Европейского Союза. – Прим. перев.
[10] Имеется в виду исключительное («монопольное») право Комиссии вносить проекты законодательных актов и иных решений в Совет и Европарламент. – Прим. перев.
[11] Одна из рабочих групп внутри Конвента, занимающаяся проблемами совершенствования системы правовых актов («инструментов»), в форме которых происходит реализация компетенции Союза. – Прим. перев.
[12] Термин «инструменты» обозначает нормативные акты и иные документы юридического характера, которые могут издавать институты Союза. – Прим. перев.
[13] Под «решениями» в данной статье понимаются индивидуальные (ненормативные) акты. – Прим. перев.
[14] Имеется в виду поддержка Союзом действий государств-членов в определенных сферах общественной жизни (см. ст. 12 выше и главу А5 Части второй проекта). – Прим. перев.
[15] Имеется в виду продвинутое сотрудничество между отдельными государствами-членами, предполагающее возможность передачи ими органам Союза дополнительных задач и компетенции (в настоящее время основные правила продвинутого сотрудничества установлены в разделе VII Договора о Европейском Союзе). – Прим. перев.
[16] Правила о квалифицированном большинстве и о конструктивном воздержании относятся, прежде всего, к Совету Европейского Союза. Применение квалифицированного большинства в отдельных случаях предусмотрено и в рамках Европейского парламента. Право государств-членов (в лице соответствующих министров) на конструктивное воздержание в настоящее время признано в сфере общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза. – Прим. перев.
[17] Имеются в виду уполномочивающие нормы, на основании которых политические институты Союза принимают нормативные акты и иные меры по конкретным вопросам общественной жизни. В настоящее время главным источником уполномочивающих норм служит Часть третья Договора о ЕС 1957 г. «Политика Сообщества». – Прим. перев.
[18] Ссылка на разделы Части первой проекта Конституционного договора, в данном случае – на раздел III части первой «Компетенция и сферы деятельности Союза». – Прим. перев.
[19] В настоящем документе структура Части второй еще не получила окончательного оформления. В ней отсутствует деление на статьи, а будущие разделы обозначены буквами латинского алфавита. К содержанию Части второй отсутствуют также постатейные разъяснения.– Прим. перев.
[20] Имеется в виду внешнеторговая политика в отношении «третьих стран». – Прим. перев.
[21] Имеется в виду содействие и помощь развивающимся странам планеты. – Прим. перев.
[22] Название последнего раздела и номера статей заключительной части будут определены после установления четкой структуры Части второй Конституционного договора. – Прим. перев.