Комментарий к Североатлантическому договору 1949 г.

Североатлантический договор

Комментарий д.ю.н., проф. Кашкин С.Ю.,
к.ю.н. Калиниченко П.А.

Североатлантический договор 1949 г. >>
Основополагающий акт о взаимоотношениях Россия-НАТО 1997 г. >>
Римская декларация 2002 г. >>

 

Североатлантический договор, подписанный в г. Вашингтон 4 апреля 1949 г. и вступивший в силу 24 августа 1949 г. выступает в качестве учредительного документа Организации Североатлантического договора (НАТО). Договор включает небольшую преамбулу и 14 статей.

Участниками НАТО первоначально стали 12 стран, из них 10 европейских государств (Бельгия, Великобритания, Дания, Исландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Франция), а также США и Канада. Сегодня Североатлантический альянс насчитывает уже 26 государств.

Участники НАТО обязались “объединять свои усилия для коллективной обороны, сохранения мира и безопасности”, соблюдая верность Уставу ООН, развивать экономическое сотрудничество, охранять “свободу, общее наследие и цивилизацию своих народов, основанные на принципах демократии, свободы личности и господства права” (преамбула, ст.1, 2). Согласно ст. 5 Североатлантического договора “вооруженное нападение против одной или нескольких из них [стран-членов НАТО] будет рассматриваться как нападение против них всех… Если такое нападение случится, каждая из них … окажет немедленное содействие подвергшимся такому нападению стороне или сторонам и в случае необходимости совместно с другими сторонами использует вооруженную силу для восстановления и поддержания безопасности в Североатлантическом районе”.

НАТО является организацией военного сотрудничества, задача которой состоит в создании альянса между государствами-членами для обеспечения коллективной обороны, реализуя соответствующие положения ст. 51 Устава Организации Объединенных Наций. Заключив Североатлантический договор, государства-члены взяли на себя обязательство поддерживать и развивать, как индивидуально, так и коллективно, свой оборонный потенциал, обеспечивая основу для коллективного военного планирования. Положения учредительного договора НАТО полностью отвечают принципам и духу Устава ООН.

Заключение этой “трансатлантической сделки”, как назвал Североатлантический договор один из бывших постоянных представителей США в НАТО, стало решающим шагом на пути решения проблемы безопасности западноевропейских стран. Именно привлечение военной мощи Соединенных Штатов Америки (включая “ядерный зонтик”) для отражения т.н. “угрозы с востока” и явились фактической целью создания и деятельности Организации Североатлантического Договора. “Подписание Североатлантического договора отражало необходимость западноевропейских стран в американском содействии против того, что они в 1948 г. считали советской угрозой… Трансатлантические отношения являются главной сутью, сердцевиной существования НАТО. Вместе с ОЕЭС (ОЭСР), НАТО установила одну из важнейших институциональных основ межгосударственного сотрудничества двух североамериканских стран и большинства западноевропейских государств”[1].

Во времена «холодной войны» НАТО являлось одним из ключевых действующих лиц в противоборстве т.н. «западного» и «восточного» блоков. НАТО олицетворяло военную мощь стран «западного блока», в отличие от своего антипода – Организации Варшавского договора (ОВД), созданной в 1955 г., в рамках которой проводилось военное сотрудничество СССР и его восточноевропейских союзников.

Создавалось ли НАТО в качестве интеграционной организации? На этот вопрос вряд ли можно дать однозначный ответ. В качестве военного блока НАТО, бесспорно, способствовала интеграции и сотрудничеству западноевропейских стран в военно-политической сфере, координации военной политики государств Западной Европы, созданию совместных вооруженных сил и т.п. Так, уже к 1953 г. совокупная численность войск НАТО в Европе составила около 100 дивизий (более чем в 5 раз больше, чем в 1950 г.); за первые три года НАТО было построено 125 новых баз военно-воздушных сил; общие военные расходы возросли почти в 4 раза[2]. С другой стороны, всякий военный союз (в том числе союз стран НАТО) являлся прежде всего союзом “против” – против общего противника или противников. Что же касается объединения “за”, развития сотрудничества и интеграции в других сферах, кроме военной, несмотря на содержащиеся по этим вопросам отдельные декларации в Североатлантическом договоре роль этих элементов в деятельности НАТО находилась до недавнего времени в тени, оттесняемая более насущными проблемами. Интересны в этой связи данные опросов общественного мнения, приводимые в книге генерального секретаря НАТО Лорда Измэй, о первых пяти годах существования НАТО. Опрос населения, проведенного в 1953 г. в США и крупнейших европейских странах-членах НАТО – Великобритании, Италии и Франции, показал, что 79% американских респондентов, 82% английских, 87% итальянских и 89% французских не смогли сказать, “за” что выступает НАТО, какие позитивные цели ставит перед собой[3].

Численный состав членов НАТО во времена «холодной войны» расширялся несколько раз. В 1952 г. в НАТО вступили Греция и Турция (оба государства, соперничество которых в Средиземноморье общеизвестно, были приняты одновременно в организацию), в 1955 г. – Федеративная Республика Германия (при этом, восточная часть разделенной Германии – Германская Демократическая Республика (ГДР) входила в ОВД), в 1982 к Североатлантическому альянсу присоединилась Испания.

С окончанием противостояния двух систем, объединением Германии и прекращением существования СССР, смысл в продолжении прежней деятельности НАТО исчез. Перед организацией встал вопрос о преобразовании своей деятельности, изменению приоритетов и предназначения. Альтернативой этому мог явиться только самороспуск, как это и произошло в случае с ОВД.

Современная история НАТО начинается со Встречи глав государств/правительств государств-членов в Риме в ноябре 1991 г., где была определена Стратегическая концепция, определившая новые подходы к обеспечению безопасности основанной на диалоге, сотрудничестве и коллективной обороне. На этой же встрече была принята Декларация о мире и сотрудничестве, определившая новые задачи и направления деятельности НАТО в свете новой общей институциональной основы безопасности в Европе и сфере развития партнерских отношений со странами Центральной и Восточной Европы, некогда бывшими противниками. Для налаживания более тесных отношений с последними был учрежден специальный Совет североатлантического сотрудничества (ССАС). С развитием этих партнерских отношений, расширением количества государств-партнеров за счет стран СНГ и появлением программы НАТО «Партнерство ради мира», в 1997 г. ССАС сменил Совет евроатлантического партнерства (СЕАП).

Логическим итогом налаживания добрососедских отношений между странами Восточной и Центральной Европы и государствами-членами НАТО, развития сотрудничества в оборонной сфере явилось присоединение в 1999 г. к НАТО Венгрии, Польши и Чехии, трех стран-членов бывшего ОВД. Таким образом, это было уже четвертое по счету расширение НАТО за всю историю ее существования, и первое после окончания «холодной войны».

Пятое расширение НАТО произошло в 2004 г., к Организации присоединились другие странны Центральной и Восточной Европы – Словения, Словакия, Румыния, Болгария, Латвия, Литва и Эстония.

Ст. 10 Североатлантического договора устанавливает порядок присоединения к организации и определяет требования к государству-кандидату. Государство-кандидат должно быть европейским, должно быть способно развивать принципы Североатлантического договора и должно вносить вклад в безопасность Североатлантического региона. Присоединение такого государства возможно только после того, как все государства-члены НАТО по общему согласию сделают предложение этому государству-кандидату о вступлении в организацию. В отношении Венгрии, Польши и Чехии такое предложение было сделано на Встрече глав государств/правительств государств-членов НАТО в июле 1997 г. в Мадриде.

Современные конкретные цели и направления деятельности НАТО строятся на основе Стратегической концепции Североатлантического Союза, одобренной главами государств/правительств на заседании Североатлантического совета в Вашингтоне 23–24 апреля 1999 г. Опираясь на принципы Договора 1949 г., на первое место Стратегическая концепция выдвигает задачу обеспечения безопасности Евроатлантического региона, подчеркивая неразрывность судеб Европы и северной Америки.

Основными направлениями деятельности НАТО в Евроатлантическом регионе являются урегулирование кризисов и развитие партнерских отношений с государствами, не являющимися членами НАТО, в том числе и в свете расширения Альянса. Важной составляющей современной деятельности НАТО является также контроль за вооружениями, разоружение и нераспространение оружия массового поражения.

Специально выделяя т.н. «Европейскую составляющую в области безопасности и обороны» Стратегическая концепция 1999 г. подчеркивает претензии НАТО на ключевую роль в создании системы коллективной безопасности в Европе, и в сотрудничестве с Западноевропейским союзом и Европейским Союзом по вопросам построения общеевропейской оборонной политики.

В свою очередь Европейский Союз придает особое значение отношениям с НАТО. Сущность их раскрывается в абз. 3 пар.1 ст. 17 Договора о Европейском Союзе 1992 г.: «Политика Союза, проводимая в соответствии с данной статьей, не должна наносить ущерб особому характеру политики в области безопасности и обороны, проводимой отдельными государствами-членами, и должна уважать обязательства отдельных государств-членов, которые обеспечивают их общую оборону путем участия в Организации Североатлантического договора (НАТО), в соответствии с Североатлантическим договором, и рассматривают ее как совместимую с общей политикой безопасности и обороны, учрежденной в этих рамках».

Десять государств-членов Европейского Союза являются участниками Североатлантического пакта. Следовательно, создавая собственный оборонный союз, в рамках учредительного договора Европейского Союза необходимо было оговорить соотношение обязательств этих государств по Маастрихтскому договору с обязательствами принятыми ранее по Вашингтонскому договору 1949 г., разграничить эти два соглашения. Тем более это было важно, поскольку Североатлантический договор в ст. 8 устанавливает жесткое правило, запрещающее государствам-участникам принимать на себя международные обязательства, противоречащие Вашингтонскому договору.

Сам Североатлантический договор предельно краток в своих формулировках и устанавливает только общие положения о функционировании организации. Его можно было бы назвать «рамочным соглашением», если бы структуры НАТО наделялись нормотворческими полномочиями. К сожалению, даже текущие цели и приоритеты организации закрепляются в акте, который скорее является политической декларацией, нежели нормативным документом – Стратегической концепции Североатлантического Союза.

Вообще, одним из наиболее существенных недостатков в работе НАТО является то, что многие значительные мероприятия организации строятся на основе документов не являющихся юридически обязательными, актов относящихся к категории soft law. По нашему мнению это в значительной степени снижает интеграционные возможности Альянса по проблемам сотрудничества, отнесенным к его компетенции.

Другим большим недостатком в деятельности НАТО является аморфность многих его структур, учрежденных на основе актов soft law, либо вообще существующих ipso facto. Североатлантический договор в ст. 9 говорит только о двух органах НАТО – Совете (Североатлантическом совете), который по своему усмотрению формирует организационную структуру НАТО, и Комитете обороны (Комитете военного планирования), создаваемым Советом для получения рекомендаций о реализации статей 3 и 5 Вашингтонского договора, посвященным праву на коллективную самооборону государств-членов организации.

Действительно Североатлантический совет является главным органом организации, включающим представителей от каждого государства-члена и собирающимся на заседания не реже одного раза в неделю (т.н. Постоянный совет). Совет может собираться на уровне постоянных представителей государств-членов при НАТО, министров иностранных дел, министров обороны государств-членов или глав государств/правительств. Все решения в Совете принимаются на основе консенсуса (по общему согласию).

Председательствует в Совете Генеральный секретарь НАТО, выполняющий функции координатора и организатора заседаний. В отсутствии Генерального секретаря его функции исполняет его заместитель. Функции председателя может исполнять также т.н. «Дуайен Совета» – постоянный представитель при НАТО дольше всех остальных постоянных представителей при НАТО, занимающий данный пост. На заседаниях Совета на уровне министров иностранных дел, функции Почетного председателя возлагаются на одно из государств-членов, этот пост замещается государствами-членами ежегодно в порядке английского алфавита.

Североатлантический совет может рассматривать на своих заседаниях любой вопрос, относящийся к ведению организации. Деятельности Североатлантического совета содействует Главный политический комитет, осуществляющий подготовку заседаний Совета и принимаемых им решений.

Следующим по важности органом НАТО является Комитет военного планирования, заседающий в составе 25 постоянных представителей государств-членов и не реже двух раз в год в составе министров обороны 25 государств-членов. В Комитете военного планирования, как и в других органах объединенной военной структуры НАТО с 1966 г. не участвует Франция. Комитет военного планирования рассматривает большинство вопросов, касающихся коллективной обороны государств-членов.

В том же составе и в том же порядке, что и Комитет военного планирования проводит свою работу Группаядерногопланирования. Этот орган рассматривает вопросы, связанные с развертыванием ядерных вооружений, обеспечением безопасности при их базировании, осуществлением контроля за их нераспространением и т.п.

Высшей военной инстанцией НАТО является Военный комитет, состоящий из начальников генеральных штабов государств-членов и возглавляемый Председателем Военного комитета, назначаемым на трехлетний срок членами Военного комитета из своего состава. На этом уровне заседания Военного комитета проводятся обычно три раза в год, на уровне военных представителей государств-членов при НАТО Военный комитет заседает еженедельно. Комитет осуществляет руководство всеми практическими военными мероприятиями организации, выдвигает предложения по совершенствованию коллективной обороны и подотчетен в своей деятельности Совету, Комитету оборонного планирования и Группе ядерного планирования. Военному комитету непосредственно подчиняются два верховных главнокомандующих НАТО – Верховный главнокомандующий объединенными силами НАТО в Европе и Верховный главнокомандующий объединенными силами НАТО в Атлантике. Военному комитету в его деятельности содействует Международный военный штаб.

В структуре НАТО существует около трех десятков вспомогательных комитетов, ответственных за различные сферы деятельности организации: Комитет по противовоздушной обороне, Политический комитет, Комитет по анализу вопросов обороны, Комитет по стандартизации, Главный комитет по гражданскому чрезвычайному планированию, Научный комитет, Особый комитет и др.

Ответственным лицом Организации Североатлантического договора, представляющим организацию во внешних связях и формально осуществляющим руководство большинством структур НАТО является Генеральный секретарь, назначаемый правительствами государств-членов по предложению Совета. Генеральный секретарь осуществляет руководство подготовкой и организацией заседаний натовских структур и, в первую очередь, Совета, а также координирует позиции представителей государств-членов в процессе консультаций.

Штаб-квартира НАТО находится в г. Брюссель.

Под эгидой НАТО осуществляют свою деятельность ряд политических структур, значение некоторых из них немаловажно в современной международной политике. К таким структурам относятся Совет евроатлантического партнерства, который имеет около десятка формаций, Североатлантическая ассамблея, а также Ассоциация Атлантического договора, Военная академия НАТО и др.

К структурам такого рода относится и Совет Россия–НАТО, учрежденный на основе Декларации глав государств и правительств Российской Федерации и государств-членов НАТО, подписанной в Риме 28 мая 2002 г. (Римская декларация).

Римская декларация является логическим продолжением развития отношений между Россией и НАТО сложившихся после «холодной войны» и связанных с процессами реформирования НАТО, его расширением, и в частности тех положений, которые были закреплены в 1997 г. в Основополагающем акте о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией Североатлантического договора.

В Основополагающем акте стороны закрепили, что они не рассматривают друг друга в качестве противников и их общим обязательством является преодоление остатков прежней конфронтации и соперничества, укрепление взаимного доверия и сотрудничества, содействие созданию стабильной, мирной и неразделенной Европы, единой и свободной, на благо всех ее народов. Актом определялись первоначальный механизм сотрудничества и области консультаций и сотрудничества между Россией и НАТО.

Совет Россия–НАТО согласно Римской декларации должен заменить Совместный постоянный совет Россия–НАТО, созданный на основе Раздела II Основополагающего акта 1997 г.

Совет Россия–НАТО заседает на уровне послов государств при НАТО не реже одного раза в месяц, на уровне министров иностранных дел или министров обороны дважды в год и на уровне глав государств/правительств по мере необходимости. Председательствует в Совете Россия–НАТО Генеральный секретарь НАТО. Все государства участники Совета Россия–НАТО равноправны при обсуждении проблем и в принятии решений Советом, которое осуществляется на основе консенсуса. По сути дела, заседание Совета Россия–НАТО является расширенным заседанием Североатлантического совета.

Римская декларация обозначает лишь первоначальные сферы сотрудничества в современных рамках «двадцати семи»: борьба против терроризма, кризисное регулирование, нераспространение оружия массового уничтожения, контроль над вооружениями, противоракетная оборона, спасение на море, военное сотрудничество, гражданское чрезвычайное планирование и реагирование, новые угрозы и вызовы современному обществу.

Как обозначено в самой Декларации ее подписание открыло «новую страницу в наших отношениях с целью укрепить нашу способность работать вместе в областях, представляющих общий интерес, и совместно противостоять общим угрозам и рискам нашей безопасности». В соответствии с Декларацией Россия получает возможность участвовать в деятельности всех натовских структур, если в этом возникнет необходимость и на основе решений Совета Россия–НАТО.

Таким образом, Россия получила своего рода квазичленство в НАТО, стала двадцать седьмым участником организации, не подписывая Вашингтонский договор. Нет сомнений в том, что углубление гармоничного равноправного взаимодействия России с НАТО сегодня, залог построения будущего пространства безопасности от Ванкувера до Владивостока. Римская декларация способна стать первым шагом к полноценному членству нашей страны в этой организации.

Реформа НАТО, поиск своего достойного места в международном общении государств продолжаются и по сей день. Сегодня Альянс претендует на центральную роль в создании системы коллективной обороны, процессах расширения безопасности и стабильности в Европе в целом. Однако для окончательного утверждение в этой роли НАТО должно изменится. Возможно, что для этого будет необходимо пересмотреть и сам Североатлантический договор.

НАТО, в первую очередь, необходимо упорядочить вопросы, связанные с членством государств в ней. Так сегодня членами НАТО являются 26 государств, фактически же во всех мероприятиях организации участвуют только 23 (Франция, Испания специально оговорили о своем неучастии в ряде мероприятий, Исландия не участвует в некоторых мероприятиях, поскольку не имеет собственных вооруженных сил). Также наряду с 23 государствами-членами в деятельности НАТО через программу «Партнерство ради мира» участвуют еще 12 государств – почти все республики бывшего СССР. Часть этих государств может стать полноправными членами НАТО в ближайшем будущем. Наконец, Россия имеет особый, еще до конца не определенный статус в Организации, но который уже потенциально придает более высокое значение участию нашей страны в ее деятельности, чем участие некоторых из государств-членов.

Организации Североатлантического договора необходимо четко определить в юридически обязательном акте собственную структуру, или хотя бы структуру и полномочия всех основных органов НАТО. Обновленную организацию можно было бы также наделить и полномочиями по изданию обязательных для государств-членов решений, что только способствовало бы становлению эффективной системы коллективной безопасности для всей европейской цивилизации.

 

---