Лаакенская декларация. Будущее Европейского Союза

Лаакенская декларация (Декларация Лаакена)*(1)
Будущее Европейского Союза
(Лаакен, 15 декабря 2001 г.)

I. Европа перед выбором*(2)

На протяжении столетий народы и государства старались покорить европейский континент с помощью военных действий и оружия. На этом континенте, ослабленном в результате двух кровопролитных войн и уменьшения его роли на мировой арене, постепенно получила признание идея о том, что мечты о сильной и единой Европе могут стать реальностью только в условиях мира и на основе согласованных действий.

Чтобы окончательно избавиться от демонов прошлого, европейцы в первую очередь создали Объединение угля и стали*(3). Затем к нему присоединились другие виды экономической деятельности, в том числе сельское хозяйство*(4). В конечном счете, был образован подлинно единый рынок товаров, лиц, услуг и капиталов, к которому в 1999 г. добавилась единая валюта. Начиная с 1 января 2002 г. евро превратится в составную часть повседневной жизни 300 миллионов европейских граждан.

Таким образом, создание Европейского Союза — это постепенный процесс. В самом начале речь шла преимущественно об экономическом и техническом сотрудничестве. Прошедшие двадцать лет назад первые прямые выборы Европейского парламента значительно укрепили демократическую легитимность Сообщества, носителем которой ранее являлся только Совет*(5).

В ходе последнего десятилетия начато строительство политического союза; установлено сотрудничество в таких областях, как социальная политика, занятость, убежище, иммиграция, полиция, правосудие, внешняя политика; вводится в действие общая политика обороны и безопасности.

Европейский Союз — это очевидный успех. В течение более полувека Европа живет в мире. Вместе с Северной Америкой и Японией Союз входит в число трех наиболее преуспевающих регионов планеты. Благодаря солидарности, достигнутой между его членами, и справедливому распределению плодов экономического роста существенно возрос уровень жизни в наименее развитых частях Союза, которые смогли в значительной мере преодолеть свое отставание от остальных.

В то же время спустя пятьдесят лет после своего рождения Союз оказался на перекрестке различных путей дальнейшего развития, подошел к моменту перехода в новый этап существования. Объединение Европы неизбежно. Союз стоит на пороге приема в свой состав более десяти новых государств-членов, в основном, из центральной и восточной Европы*(6). Тем самым окончательно будет закрыта одна из самых мрачных страниц европейской истории — Вторая мировая война и последовавшее за ней искусственное разделение Европы.

Без пролития крови Европа, наконец, готова стать большой семьей. В этой связи вполне очевидно, что столь серьезные преобразования требуют нового подхода, и данный подход должен отличаться от того, который был положен в основу пятьдесят лет назад, когда процесс объединения начали шесть стран*(7).

Проблема демократического обустройства Европы*(8)

Европа одновременно сталкивается с двумя проблемами*(9): первая находится внутри нее самой, вторая — за пределами ее границ.

Внутри Союза необходимо приблизить европейские институты к гражданам. Вполне очевидно, что граждане в целом разделяют основополагающие цели Союза. В то же время им не всегда заметна связь между этими целями и текущей деятельностью, которую проводит Союз. Граждане требуют от европейских институтов стать более гибкими и менее неповоротливыми и, особенно, обеспечить большую эффективность и открытость в своей работе.

Многие также полагают, что Союз должен заниматься в первую очередь волнующими их реальными проблемами и не вмешиваться вплоть до мелких деталей в вопросы, решение которых в силу их характера лучше доверить выборным представителям в рамках государств-членов и на местах. Некоторые даже рассматривают такой подход в качестве угрозы для своей индивидуальности.

Однако, вероятно, еще более важным служит впечатление, которое создается в результате у граждан: они очень часто находят, что многое происходит без их ведома, и желают более эффективного демократического контроля.

Новая роль Европы на мировой арене в условиях продолжающейся глобализации

За пределами своих границ Европейский Союз также имеет дело с окружением, находящимся в процессе быстрых изменений и усиления глобализации. После падения Берлинской стены какое-то время казалось, что создана возможность жить в условиях долгосрочного порядка на мировой арене, без конфликтов, что основой данного порядка станут права человека.

Однако по истечении нескольких лет уверенность в этом исчезла. 11 сентября открыло нам глаза на жестокую реальность. Силы, которые противодействуют миру, остаются, религиозный фанатизм, этнический национализм, расизм и терроризм усиливаются. Их по-прежнему подпитывают региональные конфликты, бедность и отсталость.

Какова роль Европы в этом изменившемся мире? Став сегодня, наконец, единой, не должна ли Европа играть первостепенную роль в новом мировом порядке, выступить движущей силой, которая обеспечит стабильность на мировой арене и одновременно будет служить ориентиром для многих стран и народов?

Европа — континент гуманистических ценностей, Великой хартии вольностей, Билля о правах, Французской революции, падения Берлинской стены. Это континент свободы, солидарности и, самое главное, разнообразия во всем, что предполагает уважение языка, традиций и культуры других.

Единственная граница, которую проводит Европейский Союз — граница демократии и прав человека. Союз открыт только для стран, уважающих основополагающие ценности, такие как свободные выборы, соблюдение прав меньшинств и правовое государство.

Сегодня, когда закончена холодная война, и мы живем в мире, одновременно находящемся в процессе глобализации и по-прежнему расколотом, для Европы настал момент взять на себя долю ответственности за управление глобализацией. Роль, которую она должна играть — это роль державы, которая вступает в открытую войну с любым насилием, террором, фанатизмом, и в то же время не закрывает глаза на факты вопиющей несправедливости, существующие в мире.

Итак, Европа должна выступить в роли влиятельной силы, стремящейся направить развитие отношений в мире таким образом, чтобы создавались преимущества не только для богатых стран, но и для самых бедных; в качестве силы, которая желает ввести глобализацию в рамки этических принципов, т.е. подчинить ее целям достижения солидарности и устойчивого развития.

Ожидания европейских граждан

Образ Европы, которая является демократической и ведет активную деятельность на мировой арене, в полной мере соответствует воле граждан. Граждане неоднократно давали понять, что они желают усиления роли Союза в области правосудия и безопасности, в борьбе против трансграничной преступности, обуздании миграционных потоков, в вопросах приема лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, и беженцев из районов отдаленных конфликтов.

Далее, граждане требуют конкретных результатов в сфере занятости, борьбы с бедностью и социальной изоляцией, в области экономического и социального сплочения. Граждане настаивают на едином подходе к решению таких проблем, как загрязнение окружающей среды, климатические изменения, безопасность продуктов питания — словом, к любым проблемам трансграничного характера, когда по их ощущению такие проблемы можно разрешить только на основе сотрудничества.

Граждане также желают более активной роли Европы в международных делах, в области обороны и безопасности; другими словами, они требуют усиленных и более скоординированных акций в целях погашения очагов тех пожаров, которые тлеют внутри или вокруг Европы и в остальных частях мира.

Одновременно те же самые граждане полагают, что в некоторых других сферах жизни Союз заходит в своих действиях слишком далеко и демонстрирует весьма бюрократический подход. Надлежащее функционирование внутреннего рынка и единой валюты должно и впредь служить основой для выработки новых мер по координации экономической, финансовой и налоговой систем. Эти меры, однако, не должны вести к уничтожению специфических особенностей, присущих каждому отдельному государству-члену.

Национальные и региональные различия во многих случаях выступают продуктом исторического процесса и традиций. Они способны послужить конструктивным фактором дальнейшего прогресса.

Иными словами, под «хорошим управлением общими делами» граждане понимают создание новых возможностей, а не новых условностей. Они ждут не европейского «сверхгосударства» или вмешивающихся во все вопросы европейских институтов, но бульших практических результатов, более эффективных ответов на конкретные жизненные проблемы.

Итак, объектом устремлений граждан выступает ясный, прозрачный для общества, действенный, реализуемый демократическими методами коммунитарный подход*(10) — подход, который сделает Европу маяком, открывающим горизонты будущего миропорядка; подход, который принесет конкретные результаты в виде роста занятости, повышения качества жизни, сокращения преступности, квалифицированного образования и более эффективной системы здравоохранения.

Не подлежит сомнению, что для достижения поставленных целей Европа должна найти новые возможности и реформировать себя.

II. Проблемы и реформы в обновленном Союзе

Союз должен стать более демократическим, более прозрачным и более эффективным. В этой связи ему нужно разрешить три фундаментальные проблемы:

Как приблизить европейский проект и европейские институты к рядовым гражданам, в первую очередь, к молодежи?

Как организовать политическую жизнь и европейское политическое пространство в масштабе расширенной Европы*(11)?

Как превратить Союз в фактор стабильности и сделать его ориентиром в условиях нового, многополярного мира?

В целях найти решение указанных проблем необходимо поставить на обсуждение ряд специальных вопросов.

Более точное определение и разграничение компетенции внутри Европейского Союза

Часто граждане в отношении Европейского Союза питают ожидания, которые он не во всех случаях способен выполнить. С другой стороны, иногда создается впечатление, что действия Союза носят чрезмерный характер в тех областях, где его вмешательство не всегда безусловно необходимо.

Отсюда возникает потребность более четко разграничить компетенцию между Союзом и государствами-членами. Необходимо также, чтобы порядок разграничения отличался большей простотой по сравнению с ныне существующим, и чтобы распределение компетенции учитывало новые проблемы, стоящие перед Союзом.

Сделать это можно двумя путями: с одной стороны, передать обратно в ведение государств-членов выполнение некоторых задач, с другой стороны, возложить на Союз новые задачи или расширить компетенцию, которая признана за ним в настоящее время. В этом отношении важно никогда не терять из вида равенство и солидарность, существующие между государствами-членами.

Первая группа предлагаемых для обсуждения вопросов касается способа, посредством которого удастся достичь большей ясности для людей в порядке разграничения компетенции. Можем ли мы с этой целью ввести более четкое различие между тремя видами компетенции, а именно: исключительной компетенцией Союза, компетенцией государств-членов и совместной компетенцией Союза и государств-членов? На каком уровне компетенция реализуется самым эффективным образом?

Как применять в данном случае принцип субсидиарности*(12)? Не следует ли нам внести уточнение, что любая компетенция, которую учредительные договоры прямо не закрепили за Союзом, принадлежит исключительно государствам-членам? К каким последствиям приведет такой шаг?

Другая группа вопросов призвана выяснить, не следует ли в условиях обновленной системы, как указано выше*(13), и при соблюдении достижений Сообщества*(14) по-новому распределить компетенцию? В какой мере ожидания граждан способны служить направляющим ориентиром в достижении этой цели?

Какие задачи, соответственно, в результате могут быть возложены на Союз? Какие задачи, напротив, лучше оставить за государствами-членами? Каковы должны быть изменения, которые необходимо внести в учредительный договор применительно к различным направлениям политики*(15)? Как, например, более последовательно закрепить общую внешнюю и оборонную политику*(16)? Следует ли обновить миссии Петерсберга*(17)?

Хотим ли мы более комплексного подхода в отношении полицейского сотрудничества и сотрудничества в уголовно-правовой сфере*(18)? Как усилить координацию экономической политики? Какими путями можно обеспечить более интенсивное сотрудничество в области социального обустройства людей, окружающей среды, здравоохранения, безопасности продуктов питания?

С другой стороны, не следует ли в более определенных выражениях закрепить вопросы текущего управления и исполнения политики Союза за государствами-членами, а также, когда это предусмотрено их конституциями, за местными органами? Должны ли они иметь гарантии от посягательства на их компетенцию?

В конечном счете, возникает вопрос о том, как в условиях нового распределения компетенции помешать неоправданному расширению полномочий Союза, как сохранить от вмешательства со стороны Союза те сферы, которые отнесены к исключительной компетенции государств-членов, а в ряде случаев и местных территориальных образований. Какие меры в то же время следует предпринять для того, чтобы не пострадал динамизм европейской интеграции?

В самом деле необходимо, чтобы и в дальнейшем Союз был в состоянии реагировать на новые проблемы и события, мог осваивать новые сферы деятельности. Отсюда, не следует ли осуществить пересмотр статей 95 и 308 договора в свете положений, установленных судебной практикой*(19)?

Упрощение системы документов, издаваемых Европейским Союзом

Вопрос «кто что делает?» не единственный, который имеет принципиальное значение. Не менее важно также определить, каким путем действует Союз, и какими инструментами он пользуется. Количество этих инструментов*(20) множилось в результате каждого последующего изменения, вносимого в учредительные договоры, а эволюция директив постепенно превратила их во все более детализированные законодательные акты.

В этой связи необходимо задать себе действительно принципиальный вопрос: не следует ли точнее определить характер документов, издаваемых Союзом, а также уменьшить их количество.

Другими словами, нужно ли ввести различие между законодательными и исполнительными актами*(21)? Надлежит ли сократить число документов, которые используются в целях законодательной деятельности: нормы прямого действия*(22); рамочное законодательство*(23); документы, не имеющие обязательной силы (заключения, рекомендации, открытая координация*(24))?

Желательно или не желательно чаще прибегать к рамочному законодательству, которое оставляет больше простора государствам-членам в реализации политических целей? В отношении каких сфер компетенции наиболее приспособлены такие инструменты, как открытая координация и взаимное признание? Должен ли сохранить свою основополагающую роль принцип пропорциональности*(25)?

Больше демократии, больше прозрачности и эффективности в функционировании Европейского Союза

Источниками легитимности Европейского Союза служат демократические ценности, исходя из которых он действует, цели, которые он стремится достичь, полномочия и инструменты, которыми он располагает. Легитимность европейскому проекту также обеспечивают демократические, прозрачные для общества и эффективные институты.

Со своей стороны определенный вклад в легитимацию европейского проекта вносят и национальные парламенты. Декларация о будущем Союза, приложенная к Ниццкому договору, подчеркнула необходимость рассмотреть вопрос об их роли в дальнейшем процессе европейского строительства*(26).

В более широком контексте следует проанализировать новые инициативы, которые мы способны предпринять в целях создания европейского публичного пространства*(27).

Первое, что необходимо выяснить: как можно повысить уровень демократической легитимности и прозрачности ныне существующих институтов? Данный вопрос непосредственно касается трех из них*(28).

Каковы возможные способы укрепления авторитета и эффективности Европейской комиссии? Кто должен назначать председателя Комиссии: Европейский совет, Европейский парламент или граждане в ходе прямых выборов?

Нужно ли усиливать роль Европейского парламента? Подлежит или нет расширению право Парламента на совместное участие в принятии решений*(29)? Должен ли быть изменен порядок избрания членов Европарламента? Может быть, стоит ввести европейский избирательный округ или лучше сохранить избирательные округа, установленные на национальном уровне? Допустимо ли сочетание двух систем?

Требует ли усиления роль Совета? Должен ли Совет действовать в одинаковом порядке, когда он выступает в качестве законодателя, с одной стороны, и в ходе реализации своих исполнительных полномочий, с другой? Следует ли усилить прозрачность в функционировании Совета с тем, чтобы любые его сессии, на которых Совет действует как законодательный орган, носили открытый характер? Нужно ли предоставлять гражданам более широкий доступ к документации Совета?

Наконец, как обеспечить равновесие и взаимный контроль между институтами?

Второй вопрос, который также затрагивает проблему демократической легитимности, относится к роли национальных парламентов. Следует ли наряду с Советом и Европарламентом создать новый институт, состоящий из представителей национальных парламентов? Должны ли последние играть роль в тех сферах европейской деятельности, в которых не наделен полномочиями Европейский парламент?

Нужно ли, чтобы национальные парламенты сосредоточили свое внимание на вопросах разграничения компетенции между Союзом и государствами-членами, например, посредством предварительного контроля за соблюдением принципа субсидиарности?

Третий выдвигаемый на обсуждение вопрос — вопрос о средствах, с помощью которых можно достичь большей эффективности процесса принятия решений и общего функционирования институтов в рамках Союза, когда он будет включать почти тридцать государств-членов.

Как Союзу в подобных условиях лучше устанавливать свои цели и приоритеты, а также обеспечить более надежную их реализацию в жизнь? Подлежит ли дальнейшему увеличению число решений, принимаемых квалифицированным большинством*(30)? Как упростить и ускорить процедуру совместного принятия решений Советом и Европейским парламентом?

Подлежит ли сохранению система, когда пост председателя Союза меняется в порядке ротации каждые полгода*(31)? Какова будущая роль Европейского парламента? Как изменится в дальнейшем роль и структура различных формаций Совета*(32)?

Как одновременно повысить внутреннее единство европейской внешней политики*(33)? Как добиться более слаженной работы Высокого представителя и комиссара, отвечающего за соответствующие вопросы*(34)? Нужно ли и далее расширять представительство Союз на международных форумах?

На пути к Конституции для европейских граждан

Европейский Союз ныне функционирует на базе четырех договоров*(35). Цели, компетенция и политические инструменты Союза разбросаны по всей совокупности этих договоров. Если мы желаем больше ясности в Европейском Союзе, то упрощение его учредительных договоров становится неизбежным.

В этой связи можно выдвинуть на обсуждение четыре группы вопросов. Первая относится к упрощению ныне действующих учредительных договоров, без внесения изменений в их содержание. Следует ли пересмотреть существующее разграничение между Европейским Союзом и Сообществами*(36)? Что делать с разделением на три опоры*(37)?

Далее надлежит подумать о возможном пересмотре системы учредительных договоров в целом. Стоит ли ввести разграничение между основополагающим договором и другими положениями договоров? Должно ли это разграничение выразиться в структурном преобразовании текстов? Может ли такая мера привести в итоге к установлению разных процедур внесения поправок и ратификации для основополагающего договора, с одной стороны, и других положений договоров, с другой?

Следующее, о чем необходимо себя спросить — должна ли Хартия об основных правах*(38) быть инкорпорирована в основополагающий договор. Сюда же относится и вопрос о присоединении Европейского сообщества к Европейской конвенции прав человека*(39).

В конечном счете, возникает вопрос о том, не должны ли рассмотренные выше упрощение и структурное преобразование учредительных договоров привести со временем к принятию документа конституционного характера. Каковы должны быть существенные элементы этой Конституции: ценности, которым привержен Союз, основные права и обязанности граждан, отношения государств-членов в рамках Союза?

III. Созыв конвента о будущем Европы

Для того чтобы обеспечить как можно более обстоятельную и гласную подготовку следующей межправительственной конференции, Европейский совет принял решение созвать Конвент, объединяющий всех основных участников дебатов о будущем Союза.

С учетом вышеизложенного задача Конвента — рассмотрение принципиальных вопросов, которые возникают в свете перспектив дальнейшего развития Союза, и поиск различных ответов, которые могут быть даны на них.

Европейский совет назначил председателем Конвента В. Жискар д’Эстэна, а заместителями председателя — Дж. Амато и Ж. Л. Дехане*(40).

Состав

Наряду с председателем и двумя заместителями председателя Конвент будет включать 15 представителей глав государств-членов или глав их правительств (по одному от каждого государства-члена); 30 депутатов национальных парламентов (по два от каждого государства-члена); 16 депутатов Европейского парламента и 2 представителя Комиссии.

Страны, которые являются кандидатами на вступление в Союз, станут полноценными участниками работы Конвента. Они будут представлены на тех же условиях, что и действующие государства-члены (один представитель правительства и два депутата национального парламента). Страны-кандидаты примут участие в обсуждении вопросов, однако, без права воспрепятствовать достижению консенсуса, который может быть выработан между государствами-членами*(41).

Полномочия членов Конвента в случае отсутствия могут осуществлять их заместители. Заместители назначается в том же порядке, что и полноправные члены Конвента.

Президиум Конвента будет включать председателя, двух заместителей председателя и девять других членов Конвента (представители правительств всех стран, которые во время работы Конвента осуществляют функции председателя Совета*(42); два представителя национальных парламентов; два представителя от депутатов Европейского парламента; два представителя Комиссии).

В качестве наблюдателей будут приглашены три представителя Экономического и социального комитета*(43) и столько же от европейских социальных партнеров*(44). Далее, в число наблюдателей войдут шесть представителей Комитета регионов (соответствующие кандидатуры будут назначены Комитетом от территориальных образований, городов и регионов, наделенных законодательными полномочиями)*(45), а также Европейский омбудсман*(46).

По приглашению президиума свои взгляды перед Конвентом получат возможность изложить председатели Суда и Счетной палаты.

Продолжительность работы

Заседание, открывающее работу Конвента, состоится 1 марта 2002 г. На этом заседании Конвент произведет формирование президиума и установит свои правила процедуры. Работа Конвента завершится по истечении года с тем расчетом, чтобы председатель Конвента успел представить ее результаты Европейскому совету.

Порядок деятельности

Председатель обеспечит подготовку работы Конвента на основе предложений, которые высказаны в ходе общественного обсуждения. Президиум будет направлять процесс работы. Он же на первом этапе подготовит материалы, которые послужат основой для последующей деятельности Конвента.

По любому техническому вопросу, который, по мнению президиума, заслуживает более глубокой проработки, он может по своему выбору обращаться за консультацией в службы Комиссии и к экспертам. Президиум вправе создавать рабочие группы специального назначения (ad hoc).

Совет подлежит информированию о текущих результатах деятельности Конвента. Председатель Конвента будет представлять в устной форме доклад о промежуточных итогах работы Конвента в ходе каждой сессии Европейского совета. Оглашение докладов позволит ему одновременно узнать точки зрения*(47) глав государств или правительств.

Заседания Конвента будут проходить в Брюсселе. Дебаты в Конвенте и все официальные документы должны являться доступными для всеобщего ознакомления. В деятельности Конвента будут использоваться все одиннадцать рабочих языков Союза.

Итоговый документ

После изучения различных вопросов Конвент примет итоговый документ, в котором могут содержаться либо разные варианты действий с указанием уровня их поддержки, либо — в случае достижения консенсуса — рекомендации.

Вместе с результатами, полученными в ходе национальных дебатов о будущем Союза, итоговый документ послужит отправным пунктом при обсуждении вопросов на межправительственной конференции, которая примет окончательные решения.

Форум

С целью расширить масштабы обсуждения и привлечь к нему всех граждан, будет открыт специальный форум для организаций, представляющих гражданское общество (социальные партнеры, представители экономических кругов, неправительственные организации, академическая среда и т.д.).

Под форумом имеется в виду информационная сеть, объединяющая организации, которых будут регулярно информировать о работе Конвента. Их предложения станут предметом обсуждения. Данные организации могут быть заслушаны или с ними могут консультироваться по специальным вопросам согласно правилам, которые установит президиум.

Секретариат

Президиуму в его работе будет помогать секретариат Конвента, предоставление которого обеспечит Генеральный секретариат Совета. Членами секретариата Конвента могут являться также эксперты Комиссии и Европейского парламента.

_____________________________

*(1) L’avenir de l’Union europeacute; nne. Deacute; laration de Laeken. Перевод и примечания Четверикова А.О.

*(2) Дословно: Европа на перекрестке, на перепутье.

*(3) Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), учрежденное в 1951 г.

*(4) Имеется в виду создание в 1957 г. ЕЭС — Европейского экономического сообщества (ныне Европейское сообщество) и Евратома — Европейского сообщества по атомной энергии.

*(5) Первые всеобщие прямые выборы депутатов Европарламента состоялись в 1979 г. В настоящее время Европейский парламент и Совет выступают в качестве основных законодательных институтов Европейского Союза при сохранении ведущей роли у Совета. В состав Совета (ныне — Совет Европейского Союза) входят представители государств-членов на министерском уровне, как правило, министры иностранных дел («общий Совет») и отраслевые министры («специальный Совет»).

*(6) Кандидатами на вступление в Союз официально признаны 12 стран (плюс, с некоторыми оговорками, Турция). Это: Болгария, Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Румыния, Словакия, Словения, Чехия, Эстония.

*(7) Первоначальными участниками Европейских сообществ в 1950-е годы стали Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция, ФРГ. С 1973 по 1995 гг. к ним присоединились еще 9 стран. Все 15 государств, входящих сегодня в Европейский Союз, одновременно выступают членами Европейских сообществ. Союз и Сообщества имеют также единую систему руководящих органов (институтов): Европейский парламент, Совет Европейского Союза, Комиссия, Суд и Счетная палата.

*(8) Понятие «Европа» во многих положениях документа используется как синоним Европейского Союза. В узкоспециальном значении употребляется и термин «европейский»: «европейские граждане» (= граждане Европейского Союза), «европейские институты» (= институты Европейского Союза) и т.д.

*(9) Дословно: вызовами.

*(10) Имеется в виду деятельность институтов и других органов Европейских сообществ («коммунитарный» — значит относящийся к Сообществам), которые ныне выступают в качестве органов Европейского Союза в целом. В научной литературе термин «коммунитарный подход» используется также как противопоставление «межправительственному подходу» к интеграции. В первом случае государства-члены делегируют часть своих властных полномочий наднациональным (надгосударственным) органам и учреждениям, которые могут принимать обязательные решения и для самих государств, и для граждан. Межправительственный подход ограничивается согласованием воли полностью суверенных государств, как правило, в форме международного договора. «Коммунитарный подход», следовательно, есть деятельность наднациональных институтов Европейских сообществ и Союза по реализации суверенных прав, которые передали им государства-члены. Основные начала «коммунитарного подхода» были сформулированы Жаном Монне — французским политиком и общественным деятелем, согласно проекту которого в 1951 г. было учреждено первое из Европейских сообществ — Европейское объединение угля и стали.

*(11) Имеется в виду Европейский Союз после вступления в его состав новых государств-членов.

*(12) Принцип субсидиарности закреплен в ст. 5 Договора об учреждении Европейского сообщества и специальном протоколе, приложенном к нему в 1999 г. (протокол «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности»). Согласно данному принципу в сферах, которые не отнесены к исключительной компетенции Сообщества (т.е. входят в совместную компетенцию), оно должно предпринимать действия лишь в тех случаях, когда государства-члены не в состоянии сами справиться с проблемой, а Сообщество может это сделать, причем более эффективно. Принцип субсидиарности распространяет обязательную силу как на Сообщество, так и на остальные компоненты и сферы деятельности Европейского Союза (ст. 2 Договора о Европейском Союзе).

*(13) Имеется в виду система с четкими перечнями разных видов компетенции, существующих внутри Европейского Союза.

*(14) Acquis communautaire — система нормативных актов, судебных решений и других документов правового значения, которые изданы с начала 1950-х годов в рамках Европейского сообщества (бывшее ЕЭС), а также Европейского сообщества по атомной энергии и Европейского объединения угля и стали. В соответствии со ст. 2 Договора о Европейском Союзе в своей деятельности Союз обязан «полностью сохранять достижения Сообщества и опираться на них».

*(15) Имеется в виду, прежде всего, Договор об учреждении Европейского сообщества, а также три других учредительных договора, на базе которых сегодня функционирует Союз. В будущем их, вероятно, заменит один документ — новый, единый учредительный договор или Конституция Европейского Союза (см. ниже).

*(16) И та, и другая в настоящее время считаются частью «общей внешней политики и политики безопасности» (ОВПБ), которая предусмотрена одноименным разделом Договора о Европейском Союзе (раздел V «Положения об общей внешней политике и политике безопасности»). Кроме того, многие внешнеполитические мероприятия (главным образом, в социально-экономической и культурной сферах) осуществляют ныне Европейские сообщества на основании положений их учредительных договоров.

*(17) Имеются в виду закрепленные в ст. 17 Договора о Европейском Союзе задачи его оборонной политики: гуманитарные миссии, включая спасение людей, пострадавших от вооруженных конфликтов; операции по поддержанию мира; миротворчество и урегулирование кризисов. Указанные задачи определяют сферу использования создаваемого в рамках Союза воинского контингента — Сил быстрого реагирования. Впервые они были сформулированы в так называемой «Петерсбергской декларации», которая была одобрена в Бонне 19 июня 1992 г. на встрече министров иностранных дел и обороны западноевропейских стран.

*(18) Имеется в виду сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере — третья «опора» Союза, функционирующая на основании раздела VI Договора о Европейском Союзе.

*(19) Имеются в виду статьи Договора об учреждении Европейского сообщества, позволяющие Европарламенту совместно с Советом (ст. 95) или Совету (ст. 308) принимать законодательные акты и другие меры по тем вопросам, которые прямо не отнесены к ведению Сообщества, т.е. выходить за рамки его компетенции. Судебная практика (решения Суда Европейских сообществ и, в меньшей степени, Суда (Трибунала) первой инстанции) дала в целом расширительное толкование указанным нормам, в ряде случаев отступая от буквального смысла ст. 95 и ст. 308.

*(20) Понятие «инструмент» в данном случае используется для обозначения принимаемых Союзом нормативных актов и иных документов, и может переводиться также последним термином.

*(21) В настоящее время и те, и другие издаются в одинаковых формах. Например, регламент может быть законодательным актом (если издан на основании нормы учредительного договора ЕС или Евратома), а может относиться к «исполнительным актам» (если издан Комиссией на основании полномочий, делегированных ей Советом или Советом совместно с Европарламентом). Первый регламент считается «базовым» и имеет большую юридическую силу, чем второй.

*(22) В настоящее время нормы прямого действия закрепляются, прежде всего, в таких документах, как регламент и решение. Регламент всегда используется как инструмент правотворчества. Решения чаще служат источником индивидуальных предписаний, которые также могут иметь прямое действие (например, решения Комиссии о наложении штрафов на предприятия).

*(23) Главные формы (источники) сегодня: директива и рамочное решение. Обе выступают как основы законодательства, в соответствии с которыми государства-члены приводят свое национальное право на протяжении срока, установленного в тексте конкретной директивы/рамочного решения.

*(24) Заключения и рекомендации — акты, не имеющие обязательной силы (кроме рекомендаций, издаваемых в рамках ЕОУС, которые аналогичны директивам Европейского сообщества). Открытая координация может быть выражена в резолюциях, декларациях, коммюнике и т.п., а также в неформальных договоренностях, достигнутых между представителями государств-членов по конкретным экономическим или политическим вопросам.

*(25) Принцип пропорциональности требует использовать для достижения поставленных целей соразмерные («пропорциональные») им средства, по возможности более мягкие. В ходе нормотворческой деятельности институты Европейского Союза согласно данному принципу должны отдавать предпочтение рекомендательным актам перед обязательными предписаниями, а рамочному законодательству (гармонизация) — перед детализированными правовыми актами (унификация). В учредительных договорах Союза принцип пропорциональности в настоящее время закреплен вместе с принципом субсидиарности (ст. 5 и специальный протокол, приложенный к Договору об учреждении Европейского сообщества).

*(26) Ниццкий договор подписан 26 февраля 2001 г. и вступит в силу после ратификации всеми государствами-членами. Документ представляет собой набор поправок в ныне действующие учредительные договоры Европейского Союза, цель которых — подготовить Союз и его институты к расширению, т.е. приему в состав организации новых государств. Поскольку реформы, предпринятые Ниццким договором, имеют компромиссный, не во всем последовательный характер, в специальной декларации, приложенной к его тексту — Декларации о будущем Союза — установлена программа и график дальнейших внутренних реформ Союза вплоть до 2004 г. Декларация Лаакена «Будущее Европейского Союза» — один из шагов в реализации этой программы, призванный установить более точные ориентиры и практические меры по реформированию Союза.

*(27) Имеется в виду система органов, учреждений, должностных лиц публичной власти, функционирующих внутри Европейского Союза на всех уровнях: на уровне местных территориальных коллективов и регионов (местный), на уровне государств-членов (национальный) и на уровне Союза в целом (надгосударственный или «европейский»).

*(28) Европейский Союз (включая Европейские сообщества) в настоящее время располагает пятью институтами. Из них два — Суд и Счетная палата — считаются «неполитическими», т.е. руководствующимися в своих действиях не общественным мнением, а исключительно нормами материального и процессуального права, на основании которых они проводят расследования и разрешают юридические конфликты. В этой связи вопрос о демократической легитимности судебных и контрольных органов Союза в Декларации Лаакена не ставится на обсуждение.

*(29) Речь идет о так называемой «процедуре совместного принятия решений», предусмотренной ст. 251 Договора об учреждении Европейского сообщества. В рамках данной процедуры Европарламент имеет абсолютное вето на законопроекты, а нормативные и иные акты считаются принятыми совместно Европейским парламентом и Советом (регламент Европейского парламента и Совета и т.п.). Цель вопроса, поставленного в декларации — выяснить, следует ли распространить процедуру совместного принятия решений на сферы общественной жизни, где в настоящее время роль Европарламента остается ограниченной (например, борьба с преступностью, иммиграционная политика).

*(30) Речь идет о принятии решений Советом Европейского Союза. В настоящее время основными способами принятия решений в этом органе являются квалифицированное большинство и единогласие (на практике — консенсус). Поскольку в Совет входят представители государств-членов на министерском уровне, по одному от каждой страны, принцип единогласия означает, что государство-член через своего министра может наложить вето на законопроект. В условиях, когда в Европейский Союз будет входить около 30 стран, а в Совет, стало быть — почти 30 министров, сохранение за государствами-членами права вето может парализовать процесс принятия решений. По этой причине, начиная с 1986 г., принцип единогласия в Совете постепенно заменяется квалифицированным большинством, при котором члены Совета не имеют права вето и располагают неодинаковым числом голосов в зависимости от численности населения в представляемом ими государстве.

*(31) Имеется в виду пост председателя Совета Европейского Союза, который занимают государства-члены поочередно в течение 6 месяцев. Министры государства-председателя, соответственно, руководят работой всех заседаний Совета и его вспомогательных органов в указанный период. Председатель Совета также является высшим официальным представителем Европейского Союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности.

*(32) Под «формациями» подразумеваются различные составы, в которых может собираться Совет Европейского Союза: Совет в составе министров иностранных дел («общий Совет»), в составе министров экономики или финансов (Экофин), Совет по вопросам правосудия и внутренних дел (в составе министров внутренних дел и/или юстиции) и т.д.

*(33) Речь идет о координации внешнеполитических мероприятий, предпринимаемых в рамках Европейских сообществ (по вопросам социально-экономического сотрудничества с «третьими странами»), и в рамках общей внешней политики и политики безопасности (по остальным внешнеполитическим вопросам, в том числе военным). В первом случае основным представителям Союза перед иностранными государствами и международными организациями выступает Европейская комиссия, один из членов которой отвечает за внешние сношения (комиссар по внешним сношениям — ныне Крис Пэттен). По вопросам ОВПБ Союз официально представляет председатель Совета (т.е. одно из государств-членов), которому помогает Генеральный секретарь Совета — Высокий представитель по вопросам общей внешней политики и политики безопасности (эту должность с длинным названием с 1999 г. занимает Хавьер Солана).

*(34) Имеются в виду Генеральный секретарь Совета — Высокий представитель по вопросам ОВПБ и комиссар (член Комиссии) по внешним сношениям.

*(35) Имеются в виду учредительные договоры Европейского Союза: договоры об учреждении трех Европейских сообществ плюс сам Договор о Европейском Союзе 1992 г. Все указанные документы действуют с учетом изменений и дополнений, последние из которых были внесены Амстердамским 1997 г. и Ниццким 2001 г. договорами. Договор о ЕОУС 1951 г. заключен на 50 лет и утрачивает силу летом 2002 г. Остальные документы подписаны без ограничения продолжительности их действия во времени.

*(36) С 1 ноября 1993 г., когда вступил в силу Договор о Европейском Союзе, три ранее существовавших Европейских сообщества рассматриваются как составная часть (первая «опора») новой организации. В то же время каждое из Сообществ сохраняет свою собственную правосубъектность, в том числе международную. Нормативные и иные акты по сей день издаются едиными институтами от лица отдельных Сообществ или других «опор» Союза (регламент Европейского сообщества, решение ЕОУС, общая позиция ОВПБ и т.д.), но не от имени Союза в целом.

*(37) Первая «опора» — Европейские сообщества, вместе взятые; вторая — общая внешняя политика и политика безопасности; третья — сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере.

*(38) Хартия Европейского Союза об основных правах от 7 декабря 2000 г. Хартия была торжественно провозглашена в Ницце председателями Европейского парламента, Совета Европейского Союза и Европейской комиссии. См.: Хартия Европейского Союза об основных правах/под ред. проф. Кашкина С.Ю. М.: Юриспруденция, 2001.

*(39) Имеется в виде Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Европейский Союз и Европейское сообщество (а равно ЕОУС и Евратом) согласно прецедентному праву их Суда (Суд Европейских сообществ) и ст. 6 Договора о Европейском Союзе обязаны соблюдать упомянутую Конвенцию, но не являются формально ее стороной. В случае присоединения Сообщества к Конвенции решения наднациональных институтов можно будет обжаловать в расположенный в Страсбурге Европейский суд по правам человека.

*(40) Валери Жискар д’Эстэн — бывший Президент Франции; Джулиано Амато (Италия) и Жан Луи Дехане (Бельгия) ранее занимали посты, соответственно, министра иностранных дел и премьер-министра своих стран.

*(41) Таким образом, представители государств-кандидатов будут участвовать в работе Конвента с правом совещательного, а не решающего голоса.

*(42) Испания (первое полугодие 2002 г.), Дания (второе полугодие), Греция (первое полугодие 2003 г.).

*(43) Экономический и социальный комитет — консультативный орган Европейского сообщества и Евратома, включающий представителей разных классов и социально-экономических групп ЕС (наемные работники, работодатели, крестьяне, ремесленники и др.)

*(44) Имеются в виду «европейские» объединения работников и работодателей, которые участвуют в коллективных переговорах и коллективных соглашениях при посредничестве Комиссии.

*(45) Комитет регионов — консультативный орган Европейских сообществ, в состав которого входят депутаты и другие выборные должностные лица органов власти и самоуправления на разных уровнях, ниже государственного. В соответствии с указанием в скобках шесть наблюдателей Комитета регионов в Конвенте должны представлять три различные категории местной власти: обычные территориальные коллективы, города и регионы, наделенные законодательными полномочиями (т.е. субъекты федерации или автономные образования).

*(46) Европейский омбудсман (Омбудсман Европейского Союза) — назначаемое Европарламентом должностное лицо, которое на основании жалоб или по собственной инициативе осуществляет расследование «нарушений порядка управления» в деятельности институтов и органов ЕС.

*(47) Дословно: собрать или получить впечатление.